วันจันทร์ที่ 24 กรกฎาคม พ.ศ. 2560

ปัจจัยที่มีผลต่อคุณภาพของการวิเคราะห์ผลกระทบในการตรากฎหมาย โดย นางสาวใจใส วงส์พิเชษฐ

ปัจจัยที่มีผลต่อคุณภาพของการวิเคราะห์ผลกระทบในการตรากฎหมาย[๑]

นางสาวใจใส  วงส์พิเชษฐ[๒]

การวิเคราะห์ผลกระทบในการตรากฎหมาย (RIA) มีเป้าประสงค์หลักสองประการ คือ (๑) เพื่อพัฒนาคุณภาพของกระบวนการออกกฎระเบียบในการกำกับดูแลของภาครัฐ และ (๒) เพื่อพัฒนาคุณภาพของกฎระเบียบของภาครัฐให้สอดคล้องกับบริบทและความต้องการของสังคม โดยนอกจากเครื่องมือในการคำนวณต้นทุนและผลประโยชน์ (cost and benefit methodologies) ซึ่งนับว่าเป็นหัวใจสำคัญของการจัดทำ RIA แล้ว การออกแบบกระบวนการและหน่วยงานกลางในการจัดทำ RIA ก็นับว่าเป็นปัจจัยที่มีความสำคัญไม่แพ้กันในการกำหนดคุณภาพของการจัดทำ RIA และการควบคุมคุณภาพของกฎระเบียบของภาครัฐ  องค์การเพื่อความร่วมมือทางเศรษฐกิจและการพัฒนา หรือ OECD จึงได้รวบรวมศึกษาปัจจัยเกี่ยวกับกระบวนการจัดทำ RIA และปัจจัยเกี่ยวกับหน่วยงานผู้กำกับดูแลที่มีผลต่อระดับคุณภาพการจัดทำ RIA จากประสบการณ์ของประเทศสมาชิก และพบว่าปัจจัยที่มีผลต่อคุณภาพการจัดทำ RIA ซึ่งเกิดจากการออกแบบโครงสร้างกระบวนการและหน่วยงานกลางนั้นมี ๔ ประการหลัก ดังนี้

๑. การเริ่มดำเนินการ RIA

หน่วยงานควรเริ่มดำเนินการจัดทำ RIA ให้เร็วที่สุด กล่าวคือ หน่วยงานผู้เสนอร่างกฎหมายควรเริ่มดำเนินการในส่วนของการจัดทำ RIA ในระยะแรกสุดหลังจากที่ได้มีการประเมินแล้วว่ามีความจำเป็นจะต้องออกกฎหมายเพื่อมากำกับดูแลหรือแก้ไขปัญหาบางประการ การเริ่มดำเนินการ RIA ก่อนที่จะมีการร่างกฎหมายจะช่วยให้หน่วยงานสามารถศึกษาและวิเคราะห์ข้อดีข้อเสียของทางเลือกต่าง ๆ ได้อย่างละเอียดครบถ้วนและไม่ยึดติดกับกรอบความคิดที่มักเกิดขึ้นในกรณีที่มีการร่างกฎหมายขึ้นก่อน หากการจัดทำ RIA เริ่มขึ้นหลังจากหน่วยงานได้ลงทุนทรัพยากรบุคคลและงบประมาณไปกับการจัดทำร่างกฎหมายแล้ว การจัดทำ RIA อาจถูกมองเป็นการสร้างภาระมากกว่าเป็นเครื่องมือในการออกกฎหมายให้สอดคล้องกับความต้องการของสังคมอย่างแท้จริง

๒. ขอบเขตการดำเนินการ RIA (Scope):

RIA จะมีประสิทธิภาพมากขึ้นหากมีการกำหนดขอบเขตการดำเนินการให้เหมาะสมกับข้อจำกัดด้านบุคลากรและทรัพยากรอื่น ๆ ของภาครัฐ การศึกษาตัวอย่างจากประเทศกลุ่มสมาชิก OECD พบว่าการกำหนดขอบเขตการดำเนินการ RIA สามารถกระทำได้ ๒ วิธีดังนี้

แบ่งโดยลำดับชั้นกฎหมาย - รัฐบาลอาจกำหนดขอบเขตการเลือกทำ RIA ตามลำดับชั้นของร่างกฎหมายที่หน่วยงานเสนอ โดยบางประเทศเลือกจัดทำ RIA เฉพาะในร่างกฎหมายลำดับรอง เนื่องจากในประเทศดังกล่าวการออกกฎหมายในชั้นพระราชบัญญัติจำเป็นต้องผ่านการตรวจสอบหลายขั้นตอนโดยละเอียดอยู่แล้ว จึงไม่จำเป็นต้องกำหนดแนวทางในการดำเนินการ RIA เพิ่มเติมอีก แต่สำหรับกฎหมายลำดับรองลงมาที่หน่วยงานสามารถออกได้เอง หน่วยงานอาจยังคงไม่สามารถจัดทำ RIA ได้เพียงพอ จึงควรมีการกำหนดแนวทางการดำเนินการ RIA ในส่วนนี้ขึ้น  ในทางตรงกันข้ามบางประเทศกลับเลือกใช้ทรัพยากรและบุคลากรที่มีองค์ความรู้เกี่ยวกับการจัดทำ RIA กับเฉพาะกฎหมายในระดับพระราชบัญญัติที่มักจะมีผลกระทบในวงกว้าง เพื่อให้การทำ RIA มีประสิทธิภาพและประสิทธิผลมากที่สุด

แบ่งตามระดับความรุนแรงของผลกระทบ - รัฐบาลอาจกำหนดขอบเขตการเลือกทำ RIA ตามระดับความรุนแรงของผลกระทบในเชิงปริมาณหรือคุณภาพ

ประเทศสมาชิกส่วนใหญ่จะพิจารณาระดับความรุนแรงของผลกระทบในเชิงปริมาณทางด้านต้นทุนการตรากฎหมาย (Regulatory Costs) เป็นหลักและใช้หลักฐานในเชิงคุณภาพทางด้านเศรษฐกิจหรือการแข่งขันเพื่อประกอบการพิจารณากำหนดขอบเขตการจัดทำ RIA ตัวอย่างเช่น ประเทศสหรัฐอเมริกากำหนดให้เฉพาะกฎหมาย (Major rules) ที่มีต้นทุนการใช้บังคับรายปีเกินกว่า ๑๐๐ ล้านดอลล่าร์สหรัฐ และมีผลกระทบรุนแรงต่อความสามารถในการแข่งขันทางเศรษฐกิจและระดับการลงทุนของประเทศเท่านั้นที่จำเป็นจะต้องมีการจัดทำ RIA  และในส่วนของประเทศเกาหลีใต้นั้น เฉพาะกฎหมายที่มีผลกระทบต่อประชาชนเกิน ๑ ล้านคน และเป็นอุปสรรคต่อการแข่งขันทางเศรษฐกิจของประเทศเท่านั้นที่จะต้องผ่านการจัดทำ RIA  ทั้งนี้ OECD เห็นว่าการกำหนดขอบเขตในการจัดทำ RIA ในลักษณะนี้จะช่วยเพิ่มความชัดเจนและความยืดหยุ่นในการนำหลักเกณฑ์ดังกล่าวไปปฏิบัติจริง

ในส่วนของ Two-Step RIA Process ซึ่งปัจจุบันถูกใช้อยู่ในประเทศเนเธอร์แลนด์ ออสเตรเลีย เม็กซิโก เกาหลีใต้ และสหภาพยุโรป หน่วยงานผู้เสนอร่างกฎหมายจะต้องจัดทำรายงาน RIA ฉบับย่อเพื่อประเมินผลกระทบในเบื้องต้นก่อน โดยหน่วยงานที่มีหน้าที่กำกับดูแลจะเป็นผู้พิจารณาว่าร่างกฎหมายดังกล่าวจะมีผลกระทบรุนแรงพอที่จำเป็นจะต้องจัดทำ RIA ฉบับสมบูรณ์หรือไม่  โดยในหลักการนั้น การจำแนกกระบวนการ RIA เป็น ๒ ขั้นตอนในลักษณะนี้ จะช่วยให้ภาครัฐสามารถจัดสรรบุคลากรและทรัพยากรในการจัดทำ RIA ได้อย่างมีประสิทธิภาพและเหมาะสมกับวัตถุประสงค์มากยิ่งขึ้น  อย่างไรก็ตาม ผลสำรวจในประเทศเนเธอร์แลนด์ ในปี พ.ศ. ๒๕๕๐ พบว่าหน่วยงานมักละเลยการประเมินผลกระทบในเบื้องต้นจึงทำให้การแบ่ง RIA เป็นสองขั้นตอนในลักษณะนี้ไม่สามารถพัฒนาคุณภาพของการจัดทำ RIA ขึ้นได้ตามที่คาดการณ์ไว้ ภาระดังกล่าวจึงมักจะตกอยู่กับหน่วยงานกลางซึ่งทำหน้าที่ตรวจสอบและกำกับดูแล

๓. กลไกการตรวจสอบคุณภาพของ RIA (Accountability and Quality Assurance mechanisms)

การจัดตั้งหน่วยงานกลางเพื่อทำหน้าที่ตรวจสอบการจัดทำ RIA ของหน่วยงานผู้เสนอร่างกฎหมายนับเป็นกลไกสำคัญในการควบคุมคุณภาพของ RIA  ปัจจัยต่าง ๆ ที่มีผลต่อประสิทธิภาพของการทำงานของหน่วยงานกลาง คือ (๑) วิธีการจัดตั้ง (โดยกฎหมายหรือมติคณะรัฐมนตรี) (๒) ขอบเขตของภารกิจและอำนาจ (๓) ความเชี่ยวชาญของบุคลากรและทรัพยากรอื่น ๆ ในสังกัด (๔) ความเป็นอิสระในการดำเนินการ และ (๕) การยอมรับและการสนับสนุนจากหน่วยงานอื่น ๆ  โดย OECD เห็นว่าหน่วยงานกลางอาจมีอำนาจในการสั่งห้ามไม่ให้ร่างกฎหมายที่มีรายงาน RIA ต่ำกว่ามาตรฐานผ่านเข้าสู่การพิจารณาของคณะรัฐมนตรีได้ (สหรัฐอเมริกา) แต่หากปัจจัยอื่น ๆ ทางด้านการทำงานหรือการเมืองไม่อำนวย อย่างน้อยหน่วยงานกลางก็ควรมีอำนาจในการตรวจสอบและรายงานผลการตรวจสอบดังกล่าวต่อคณะรัฐมนตรีก่อนที่ร่างกฎหมายจะได้รับพิจารณา (ออสเตรเลีย)

นอกจากนั้น รัฐมนตรี หัวหน้าหน่วยงาน หรือหัวหน้าฝ่ายวิเคราะห์ของหน่วยงานควรเป็นผู้ลงนามรับผิดชอบความถูกต้อง และมาตรฐานของ RIA ก่อนที่จะได้รับการตรวจสอบจากหน่วยงานกลาง เพื่อเป็นกลไกในการบังคับให้หน่วยงานทำการตรวจสอบความถูกต้องครบถ้วนของรายงาน RIA ด้วยตนเองอีกทางหนึ่งก่อนการเสนอร่างกฎหมายต่อคณะรัฐมนตรี


๔. การรับฟังความคิดเห็นและการจัดทำ RIA

การนำผลการรับฟังความคิดเห็นมาเป็นส่วนหนึ่งในการจัดทำ RIA นอกจากจะช่วยให้การวิเคราะห์ผลกระทบของหน่วยงานสอดคล้องกับบริบทและความต้องการของสังคมมากยิ่งขึ้นแล้ว ก็ยังช่วยเพิ่มความโปร่งใสของการดำเนินการและความรับผิดชอบของผู้ดำเนินการ (Transparency and accountability) รวมถึงช่วยส่งเสริมกลไกการตรวจสอบคุณภาพ (Quality assurance) ตามที่ได้กล่าวไปข้างต้นอีกทางหนึ่งด้วย  OECD ให้ข้อสังเกตว่า การจัดรับฟังความคิดเห็นในระยะเริ่มแรกของการจัดทำ RIA อาจมีประโยชน์ต่อการควบคุมคุณภาพของ RIA มากกว่าการพัฒนาความโปร่งใสของการดำเนินการ เนื่องจากการรับฟังความคิดเห็นตั้งแต่ระยะเริ่มแรกนอกจากจะส่งเสริมการมีส่วนร่วมของประชาชนแล้ว การนำผลการรับฟังความคิดเห็นดังกล่าวมาประกอบการจัดทำ RIA ยังจะทำให้หน่วยงานสามารถจัดทำร่างกฎหมายและวิเคราะห์ผลกระทบได้ตรงประเด็นปัญหามากขึ้นอีกด้วย  อย่างไรก็ดี ประสบการณ์จากประเทศออสเตรเลียแสดงให้เห็นว่าการรับฟังความคิดเห็นหลังจากที่หน่วยงานได้จัดทำรายงาน RIA เสร็จสิ้นแล้วนั้นยังคงส่งผลดีต่อการควบคุมคุณภาพเช่นกัน เนื่องจากการตรวจสอบจากประชาชน (public scrutiny) จะเป็นแรงผลักดันให้หน่วยงานผู้รับผิดชอบตั้งใจจัดทำรายงาน RIA ให้มีคุณภาพที่ดียิ่งขึ้นอีกทางหนึ่ง เพื่อลดปัญหาความไม่พึงพอใจที่อาจเกิดขึ้นจากประชาชนในชั้นการรับฟังความคิดเห็น

อนึ่ง OECD พบว่า ในการปฏิบัติจริงนั้น หัวใจหลักของความสำเร็จในการออกแบบโครงสร้างและกระบวนการจัดทำ RIA คือ แรงสนับสนุนจากหน่วยงานของรัฐทุกภาคส่วน โดยเฉพาะอย่างยิ่งจากหน่วยงานฝ่ายบริหารส่วนกลาง ที่จะต้องมีความพร้อมและเต็มใจที่จะดำเนินการตามแนวปฏิบัติที่รัฐบาลวางไว้  แม้ว่าแนวปฏิบัติจะถูกกำหนดไว้ในรูปของกฎหมาย (เช่น ประเทศเกาหลีใต้ เม็กซิโก และบางรัฐในออสเตรเลีย) มติคณะรัฐมนตรี (เช่น ประเทศเยอรมนี, ญี่ปุ่น, สหราชอาณาจักร) หรือคำสั่งนายกรัฐมนตรี (เช่น ประเทศอิตาลี, บางรัฐในออสเตรเลีย, เนเธอร์แลนด์) แต่กระบวนการ RIA ก็ยังไม่อาจพัฒนาคุณภาพของกฎหมายได้อย่างมีประสิทธิภาพ หากหน่วยงานทุกภาคส่วนยังคงเห็นว่าการจัดทำ RIA เป็นเพียงข้อบังคับ และไม่พร้อมใจสนับสนุน ให้ความสำคัญกับ RIA อย่างแท้จริง


************



[๑]สรุปความจาก OECD, Reviews of Regulatory Reforms: Regulatory Impact Analysis A Tool for Policy Coherence (OECD publishing 2009).
[๒]นักกฎหมายกฤษฎีกาปฏิบัติการ กองพัฒนากฎหมาย สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา (๒๕๖๐)

วันอังคารที่ 18 กรกฎาคม พ.ศ. 2560

ความคืบหน้าในวงการกฎหมาย ในประเด็นอาชญากรรมข้ามชาติ โดย นางสาววรนารี สิงห์โต

นางสาววรนารี สิงห์โต
นักกฎหมายกฤษฎีกาชำนาญการ
สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา

                   ระหว่างวันที่ ๑๗-๑๙ พฤษภาคม ๒๕๖๐ ที่ผ่านมามีการประชุม 20th Annual IBA Transnational Crime Conference ของสมาคมเนติบัณฑิตระหว่างประเทศ (IBA) ณ กรุงลิสบอน ประเทศโปรตุเกส สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาได้มอบหมายให้ผู้เขียนเข้าร่วมประชุมด้วย และผู้เขียนเห็นว่าการประชุมครั้งนี้มีเนื้อหาสาระที่เป็นประโยชน์ในการพัฒนาวงการกฎหมายไทยมาก โดยเฉพาะในเรื่องอาชญากรรมข้ามชาติ จึงสรุปผลการประชุมในแต่ประเด็นเพื่อเผยแพร่ต่อผู้สนใจ ดังนี้

                   ประเด็นที่หนึ่ง Data privacy: challenges in internal cross-border investigations and criminal defence work

                   เป็นการศึกษาและพิจารณาผลกระทบต่อการป้องกันอาชญากรรมและการสืบสวนข้ามพรมแดนของ European Regulation 679/2016 of the European Parlament and of the Council of 27 April 2016 (the GDPR) ว่าด้วยการคุ้มครองบุคคลธรรมดาในการประมวลผลข้อมูลส่วนบุคคลและการเคลื่อนย้ายอิสระของข้อมูล และยกเลิก Directive 95/46/EC (General Data Protection Regulation) ซึ่งการคุ้มครองความเป็นส่วนตัวและข้อมูล (Privacy and Data Protection) กำหนดไว้ใน Article 7[1] และ Article 8[2] แห่งกฎบัตรสิทธิขั้นพื้นฐานของสหภาพยุโรป (Charter of Fundamental Right of the European Union) เพื่อรับรองว่าบุคคลทุกคนมีสิทธิในการปกป้องข้อมูลส่วนบุคคลเฉพาะในส่วนของตน นอกจากนี้ ยังมีการพิจารณา Directive (EU) 2016/680 of the European Parliament and of the Council of 27 April 2016 ว่าด้วยการคุ้มครองบุคคลธรรมดาในการประมวลผลข้อมูลส่วนบุคคลโดยเจ้าหน้าที่ที่มีอำนาจเพื่อการป้องกัน การสืบสวน การตรวจสอบ หรือการดำเนินคดีต่อการกระทำความผิดทางอาญาหรือการบังคับโทษในทางอาญาและการเคลื่อนย้ายอิสระของข้อมูล หรือที่เรียกโดยย่อว่า Police and Criminal Justice Authorities Directive โดยประเทศสมาชิกจะต้องปรับปรุงบทบัญญัติของกฎหมายภายในประเทศเกี่ยวกับการคุ้มครองข้อมูล (Data Protection Law) ให้สอดคล้องกับกฎเกณฑ์ดังกล่าว  อย่างไรก็ตาม ประเทศสวิสเซอร์แลนด์แม้จะมิใช่สมาชิกของสหภาพยุโรป แต่ก็มีการแก้ไข Federal Act on Data Protection of 19 June 1992 รวมถึงบทบัญญัติในกฎหมายเฉพาะที่เกี่ยวข้องอื่น ๆ ด้วย นอกจากนี้ ยังพิจารณา Directive (EU) 2016/681 of the European Parlament and of the Council of 27 April 2016 ว่าด้วยการใช้บันทึกรายชื่อผู้โดยสารเพื่อการป้องกัน การค้นหา การสืบสวน และหรือการดำเนินคดีต่อการกระทำความผิดเกี่ยวกับการก่อการร้ายและอาชญากรรมร้ายแรง หรือที่เรียกโดยย่อว่า PNR Directive เพื่อกำหนดการโอนถ่ายข้อมูลระหว่างเจ้าหน้าที่ที่มีอำนาจในการบังคับใช้กฎหมายและปรับปรุงระบบการคุ้มครองข้อมูลของสหภาพยุโรป โดยมุ่งเน้นที่ข้อมูลส่วนบุคคลของผู้เสียหาย พยาน และผู้ต้องสงสัยว่ากระทำความผิดและการจัดให้มีความร่วมมือในการต่อสู้กับอาชญากรรมและการก่อการร้าย

                   ในปัจจุบันการพัฒนาทางเทคโนโลยีเกี่ยวกับข้อมูลส่วนบุคคลเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว จึงมีความจำเป็นที่ต้องกำหนดมาตรการเพื่อสร้างความเชื่อมั่นในการคุ้มครองสิทธิขั้นพื้นฐาน เช่น สิทธิที่จะได้รับการเคารพต่อสิทธิส่วนบุคคลและสิทธิที่จะได้รับการคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคล ประเทศที่มีการปรับปรุงกฎหมายหรือกฎเกณฑ์ของกฎหมายให้มีมาตรฐานระดับเดียวกับสหภาพยุโรปย่อมได้รับประโยชน์ในการติดต่อแลกเปลี่ยนข้อมูลเพื่อการป้องกันอาชญากรรม รวมถึงความเชื่อมั่นในการทำธุรกรรมด้านต่าง ๆ ตัวอย่างเช่น การดำเนินการตามกฎเกณฑ์ของกฎหมายของสหภาพยุโรปดังกล่าวข้างต้นของเขตปกครองพิเศษฮ่องกงและประเทศในแถบเอเชียด้วยในฐานะประเทศที่มีการทำธุรกรรมระหว่างกัน ซึ่งประเทศต่าง ๆ เช่น ประเทศออสเตรเลีย ประเทศนิวซีแลนด์ เขตปกครองพิเศษฮ่องกง ประเทศสิงคโปร์ หรือประเทศมาเลเซีย ต่างก็มีบทบัญญัติของกฎหมายเฉพาะภายในประเทศเกี่ยวกับการคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคลอยู่แล้วและอาจต้องปรับปรุงแก้ไขบทบัญญัติดังกล่าวให้สอดคล้องกับ European Regulation 679/2016 และ Directive (EU) 2016/680 อย่างไรก็ตาม มีเพียงประเทศนิวซีแลนด์ที่บทบัญญัติของกฎหมายมีความครอบคลุมถึงกฎเกณฑ์ของสหภาพยุโรปดังกล่าวจึงถูกจัดอยู่ใน white list ของสหภาพยุโรป ซึ่งการแก้ไขกฎหมายภายในของประเทศที่มิใช่สมาชิกของสหภาพยุโรปมีข้อสังเกตว่า อาจเป็นสิทธิสภาพนอกอาณาเขตอีกรูปแบบหนึ่งในรัฐสมัยใหม่ นอกจากนี้ กฎเกณฑ์ของสหภาพยุโรปยังมีผลกระทบต่อบริษัทใหญ่ ๆ ในแถบเอเชียโดยเฉพาะในประเทศจีน เช่น บริษัทเกี่ยวกับธุรกรรมทางอิเล็กทรอนิกส์ ได้แก่ Alibaba หรือ Taobao หรือโปรแกรมค้นหา (Search Engines) ได้แก่ Baidu หรือ Soho

                   ประเด็นที่สอง  Mad or bad? Exploring approaches across jurisdictions to ethical and practical questions surrounding genetic predisposition to crime and diminishes capacity

                   ในปัจจุบันความก้าวหน้าทางวิทยาศาสตร์นำมาซึ่งปัญหาทางกฎหมายและทางศีลธรรมจรรยา ศาลทั่วโลกต้องเผชิญหน้ากับปัญหาเกี่ยวกับการนำเสนอพยานหลักฐานทางพันธุศาสตร์ในกระบวนพิจารณาคดีอาญาซึ่งหลักฐานแรกเกี่ยวกับยีนเดี่ยว (single gene) ที่เชื่อมโยงกับการใช้ความรุนแรงถูกค้นพบโดย Brunner และเพื่อนร่วมงานของเขา ซึ่งเป็นการศึกษาวิจัยครอบครัวชาวดัชต์ ที่สมาชิกเพศชายของครอบครัวส่วนใหญ่มีอาการสติปัญญาเรียนรู้ได้ช้าอย่างอ่อน ๆ และมีพฤติกรรมต่อต้านสังคม รวมถึงความรุนแรง การกระทำชำเรา การทำร้ายร่างกาย และการกระทำอาชญากรรมร้ายแรงอื่น ๆ ซึ่งอาจเป็นที่มาของบทสันนิษฐานเพื่อกำหนดให้ยีนที่เชื่อมโยงกับการใช้ความรุนแรงเป็นปัจจัยบรรเทาโทษให้แก่ผู้กระทำความผิดได้

                   หากศึกษากฎหมายอังกฤษ (English Law[3]) มีกรณี Non-insane automatism กล่าวคือ ผู้กระทำไม่มีอาการป่วยทางจิต แต่ในขณะกระทำไม่รู้สึกตัว ซึ่งผู้กระทำต้องพิสูจน์ให้ได้ว่าตนกระทำความผิดในขณะที่ไม่รู้สึกตัว และหากพิสูจน์ได้ ผู้กระทำจะไม่มีความผิด การพิสูจน์จึงมีความซับซ้อนว่าอย่างไรถือว่าเป็น การกระทำที่เป็นอิสระไม่อยู่ภายใต้การควบคุมของจิตใจ และในกรณีนี้ไม่รวมถึงโรคทางจิตเพราะจะเป็นกรณีผู้กระทำมีอาการป่วยทางจิต (Insanity)

                   Non-insane automatism อาจเกิดจากปัจจัยภายนอก เช่น การเสพยาเสพติดโดยผู้เสพไม่รู้ว่าเป็นยาเสพติด หรือความบกพร่องทางจิตชั่วคราว จำเลยมีภาระการพิสูจน์หลักฐาน (the evidence burden) แต่พนักงานอัยการมีหน้าที่สืบหักล้างพยานของจำเลย (the legal burden) ว่า การกระทำของจำเลยมิได้อยู่เหนือการควบคุมของจิตใจ  นอกจากนี้ ยังต้องพิจารณาด้วยว่า จำเลยอยู่ในสภาพที่จะให้การสารภาพได้หรือไม่ซึ่งผู้พิพากษาจะเป็นผู้ตัดสินใจเพียงลำพังโดยมีแพทย์อย่างน้อยสองคนให้ความเห็นซึ่งอย่างน้อยหนึ่งคนต้องเป็นแพทย์เฉพาะทางด้านสุขภาพจิต หากผู้พิพากษาพิจารณาว่าจำเลยไม่อยู่ในสภาพที่จะสารภาพได้ ก็ต้องไต่สวนให้ได้ว่า จำเลยกระทำการหรือละเว้นการกระทำตามที่ถูกกล่าวหาหรือไม่ และหากพบว่า จำเลยกระทำการหรือละเว้นการกระทำตามที่ถูกกล่าวหา ศาลอาจตัดสินให้ถูกกักขังอยู่ในโรงพยาบาลจิตเวชและมีคำสั่งให้กักขังด้วยซึ่งหมายความว่า ผู้ต้องหาจะไม่สามารถถูกปล่อยตัวได้ เว้นแต่ว่าคณะกรรมการผู้เชี่ยวชาญรับรองว่าบุคคลดังกล่าวไม่ปรากฏความเสี่ยงที่จะเป็นอันตรายร้ายแรงต่อสาธารณชนอีกต่อไป หรือศาลอาจตัดสินให้อยู่ภายใต้ความควบคุมดูแล และจะปล่อยให้กลับเข้าสู่สังคมได้เมื่อมีบุคคลที่มีความรู้ความสามารถเหมาะสมให้การควบคุมดูแล หรือศาลอาจมีคำสั่งให้ปล่อยตัวไปได้

                   สำหรับกรณีการกระทำของผู้ที่มีอาการป่วยทางจิต (Insanity) ซึ่งตามหลักกฎหมายเก่า บุคคลทุกคนถูกสันนิษฐานว่าปกติดีจนกว่าจะพิสูจน์ว่าไม่เป็นเช่นนั้น เช่น อาจพิสูจน์ได้ว่า มีความบกพร่องของเหตุผล เกิดจากโรคทางจิต หรือบุคคลนั้นไม่รู้ถึงการกระทำที่ตนได้กระทำลงไป หรือบุคคลดังกล่าวรู้ถึงการกระทำ แต่ไม่รู้ว่าการกระทำนั้นเป็นความผิด หรือกรณีการขาดความรับผิดชอบ (Diminished Responsibility) ซึ่งในกฎหมายอังกฤษ หากผู้กระทำเป็นผู้บรรลุนิติภาวะฆ่าคนตายต้องถูกลงโทษจำคุกตลอดชีวิต ศาลไม่มีดุลพินิจไม่ว่าด้วยเหตุใดก็ตาม แต่ความเข้มงวดในกรณีนี้ลดน้อยลงเพราะการกระทำความผิดอาจเกิดจากการขาดความรับผิดชอบ ข้อแก้ต่างในลักษณะนี้ปรากฏในกฎหมายว่าด้วยการฆ่าล้างเผ่าพันธุ์ (the Homicide Act 1957) และกรอบการทำงานด้านกฎหมายที่เริ่มในกฎหมายดังกล่าวถูกพัฒนาให้ดีขึ้นในกฎหมายเกี่ยวกับเจ้าหน้าที่ชันสูตรศพและผู้พิพากษา (the Coroners and Justice Act 2009) สำหรับทุกการกระทำที่เกี่ยวข้องกันหรือภายหลังวันที่ ๔ ตุลาคม ๒๐๑๐ โดยข้อแก้ต่างที่กล่าวอ้างได้ เช่น บุคคลต้องทนทุกข์จากความผิดปกติของจิตซึ่งเป็นอาการที่ได้รับการรับรองทางการแพทย์ โดยการขาดความรับผิดชอบต้องมีความบกพร่องที่มีนัยสำคัญต่อการรับรู้หรือเข้าใจธรรมชาติของพฤติกรรม มีความบกพร่องต่อรูปแบบของการตัดสินใจอย่างเป็นเหตุเป็นผล หรือมีความบกพร่องต่อการควบคุมตนเอง

                   หากข้อแก้ต่างนี้ได้รับการพิสูจน์ ผู้กระทำจะได้รับการพิจารณาจากฆ่าคนโดยเจตนา (murder) เป็นฆ่าคนโดยไม่เจตนา (manslaughter) เพราะผู้กระทำสามารถรับผิดชอบได้เพียงบางส่วนของการกระทำและหมายความว่า บทลงโทษจะต้องไม่ยาวกว่าการจำคุกตลอดชีวิต สาระสำคัญของข้อแก้ต่างการขาดความรับผิดชอบต้องพิสูจน์ให้คณะลูกขุนเชื่อว่า ความรับผิดชอบของผู้กระทำบกพร่องอย่างมีนัยสำคัญซึ่งลดความเข้มงวดที่ต้องลงโทษจำคุกตลอดชีวิตสำหรับการฆ่าคนโดยเจตนาและทำให้คณะลูกขุนกำหนดโทษที่แตกต่างได้

                   การกล่าวอ้างข้อแก้ต่างต้องมีหลักฐานทางจิตเวช (psychiatric evidence) เพราะมีความจำเป็นที่ต้องพิสูจน์อาการที่ได้รับการรับรองทางการแพทย์ (recognized medical condition) ในกฎหมายอังกฤษเคยมีข้อเสนอให้อาการติดสุรา (alcoholism) เป็นข้อแก้ต่างกรณีการขาดความรับผิดชอบ (Diminished Responsibility) เนื่องจากผู้กระทำไม่สามารถควบคุมตัวเองได้ ไม่ว่าเขาจะบริโภคเครื่องดื่มแอลกอฮอล์มาเป็นเวลานานจนกระทั่งมีผลต่อสมองหรือไม่ก็ตาม แต่ศาลยังคงไม่เต็มใจที่จะอนุญาตให้คณะลูกขุนพิจารณาว่า ความรับผิดชอบของจำเลยลดลง แม้ว่าความสามารถในการควบคุมการดื่มแอลกอฮอล์ของเขาจะลดลงก็ตาม

                   ประเด็นที่สาม  The right to silence when everyone else is talking

                   The Fifth Amendment ของรัฐธรรมนูญแห่งสหรัฐอเมริกา (the United States Constitution) รับรองสิทธิเสรีภาพขั้นพื้นฐาน กรณีบุคคลถูกสงสัยหรือถูกฟ้องว่ากระทำความผิดอาญามีสิทธิที่จะไม่ให้การหรือเสนอพยานหลักฐานที่เป็นผลร้ายแก่ตนเอง บุคคลมีเอกสิทธิ์และสามารถปฏิเสธที่จะตอบคำถามในกระบวนพิจารณาทางแพ่งหรือทางอาญาของสหรัฐ ในคณะลูกขุนใหญ่ ในกระบวนพิจารณาทางปกครอง หรือในการสืบสวนสอบสวนของคณะกรรมการเฉพาะ และหลักการดังกล่าวใช้บังคับกับพลเมืองและบุคคลที่มิได้เป็นพลเมืองของสหรัฐอเมริกาเช่นกัน

                   อย่างไรก็ตาม ไม่ปรากฏว่ามีเอกสิทธิ์ที่อยู่เหนือสิทธิที่จะไม่ให้การเป็นปฏิปักษ์แก่ตนเอง (self-incrimination) หรือสิทธิในรูปแบบอื่นในประเทศอื่น ๆ เช่น ในสหราชอาณาจักร บุคคลที่ถูกควบคุมโดย the Financial Conduct Authority (FCA)[4] อาจถูกบังคับให้การเป็นพยานด้วยการลงโทษจำคุก แต่กฎหมายของสหราชอาณาจักรกำหนดความคุ้มกันที่มีประสิทธิภาพ เช่น การบังคับให้การเป็นพยานไม่สามารถใช้เป็นพยานหลักฐานได้ในกระบวนพิจารณาทางอาญาของสหราชอาณาจักร

                   ข้อพิจารณาว่า เอกสิทธิ์ของบุคคลตาม the Fifth Amendment จะมีผลอย่างไร หากพลเมืองของสหราชอาณาจักรถูกบังคับให้การเป็นพยานต่อ FCA และภายหลังถูกนำมาใช้ในศาลอาญาของสหรัฐ ประเด็นดังกล่าวถูกเสนอใน New York โดยกระทรวงยุติธรรมในคดี Allen and Conti ซึ่งความหมายของคดีเกี่ยวกับเอกสิทธิ์ดังกล่าวมีนัยสำคัญในโลกที่การสืบสวนสอบสวนระหว่างประเทศเพิ่มขึ้นอย่างมาก

                   ในคดี Allen and Conti ปรากฏข้อเท็จจริงว่า นาย Allen และนาย Conti เป็นลูกจ้างของธนาคารดัชต์ Rabobank ที่ถูกตัดสินลงโทษในเดือนพฤศจิกายน ๒๐๑๕ ในการเข้าควบคุม the London Interbank Offered Rate (Libor) เนื่องจากเกณฑ์มาตรฐานอัตราดอกเบี้ยมีฐานจำนวนล้านล้านดอลล่าร์ของผลิตภัณฑ์ทางการเงิน พวกเขาอุทธรณ์ว่า การตัดสินลงโทษมาจากเหตุผลหลากหลาย แต่หนึ่งในนั้นและมีนัยสำคัญเป็นการที่พวกเขาถูกบังคับให้การต่อ FCA ซึ่งข้อมูลดังกล่าวถูกนำมาใช้โดยอัยการของสหรัฐอันเป็นการละเมิดสิทธิของพวกเขาตาม the Fifth Amendment การโต้แย้งด้วยวาจาได้รับการรับฟังในศาลอุทธรณ์ของสหรัฐ องค์คณะที่สอง (the U.S. Court of Appeals for the Second Circuit) ในเดือนมกราคม ๒๐๑๗ และคาดว่าจะมีคำพิพากษาในเร็ว ๆ นี้

                   ข้อเท็จจริงเบื้องต้นเกี่ยวกับการละเมิดเอกสิทธิ์ตาม the Fifth Amendment ของนาย Allen และนาย Conti ปรากฏว่า บุคคลทั้งสองซึ่งเป็นลูกจ้างของ Rabobank ถูกบังคับให้การต่อ FCA ในปี ๒๐๑๓ หากบุคคลทั้งสองไม่ปรากฏและตอบคำถามจะต้องถูกดำเนินคดีอาญาและอาจต้องโทษจำคุก และในปีต่อมาบันทึกคำสารภาพของบุคคลทั้งสองต่อ FCA ถูกนำไปให้นาย Paul Robson ซึ่งถูกส่งมาจาก Rabobank สมาชิกของ Libor และเข้าร่วมกับกระทรวงยุติธรรมของสหรัฐตรวจสอบและมีความเห็นว่า คำสารภาพของนาย Allen และนาย Conti ต่อ FCA เป็นเท็จและนาย Paul ยังตอบรับที่จะเข้าร่วมกับกระทรวงยุติธรรมของสหรัฐเพื่อเป็นพยานบุคคลหลักโต้แย้งนาย Allen และนาย Conti ในการไต่สวนด้วย

                   ในชั้นการไต่สวนและการอุทธรณ์ นาย Allen และนาย Conti โต้แย้งความเห็นส่วนตัวของนาย Robson ที่เปลี่ยนแปลงไปอย่างมากหลังจากที่ได้ตรวจสอบคำสารภาพของพวกเขา และโต้แย้งด้วยว่า ความเห็นของนาย Robson มิได้ทำให้คำสารภาพที่ถูกบังคับของนาย Allen และนาย Conti เสียไป กระทรวงยุติธรรมของสหรัฐโต้แย้งว่า เอกสิทธิ์ตาม the Fifth Amendment ที่จะไม่ให้การเป็นปฏิปักษ์แก่ตนเองไม่ใช้กับคำสารภาพที่ถูกบังคับในทุกกรณีที่เกิดขึ้นนอกสหรัฐและภายหลังนำมาใช้กระบวนพิจารณาคดีของสหรัฐ อย่างไรก็ตาม คดีดังกล่าวยังอยู่ในระหว่างการพิจารณาคดีของศาลอุทธรณ์ของสหรัฐ องค์คณะที่สอง (the U.S. Court of Appeals for the Second Circuit) และยากที่จะคาดเดาได้ว่าศาลจะมีคำพิพากษาอย่างไร ซึ่งคำพิพากษาดังกล่าวจะมีความสำคัญต่อการสืบสวนสอบสวนระหว่างประเทศในอนาคต โดยการสืบสวนของ Libor เป็นตัวอย่างของการทำงานร่วมกันของสองประเทศที่มีผลกระทบต่อการสืบสวนในตลาดเงินทั่วโลก และคดีนี้อาจจะไม่ใช่คดีสุดท้าย โดยบุคคลที่ต้องอยู่ภายใต้การสืบสวนระหว่างประเทศยังคงถูกบังคับให้ตอบคำถามนอกสหรัฐด้วยการข่มขู่ว่าจะดำเนินคดีอาญาหากไม่พูด เช่นเดียวกับนาย Allen และนาย Conti ซึ่งโดยพื้นฐานแล้วไม่เป็นธรรมต่อบุคคลที่มิใช่พลเมืองสหรัฐผู้ซึ่งมีสิทธิตาม the Fifth Amendment เช่นกัน

                   ประเด็นที่สี่  Criminal issues arising in international trade: a day in the life of a shipping container

                   เป็นการอภิปรายเกี่ยวกับมาตรการลงโทษในทางเศรษฐกิจ: ศึกษากรณีตัวอย่างกฎหมายและบทบัญญัติที่เกี่ยวข้องในประเทศแคนาดา ซึ่งแนวทางในการปรับปรุงกฎหมายควบคุมการค้าของประเทศแคนาดามุ่งเน้นการกำหนดมาตรการที่มีประสิทธิภาพทันที รวมถึงมาตรการที่ปรับเปลี่ยนได้อย่างรวดเร็วให้สอดรับกับการเปลี่ยนแปลงของสถานการณ์ระหว่างประเทศ อย่างไรก็ตาม มีข้อควรพิจารณาประกอบด้วยว่า มาตรการทางกฎหมายในระบบกฎหมายแคนาดามีหลายชั้น อีกทั้ง ต้องคำนึงถึงมาตรการภายในของประเทศคู่ค้าและมาตรการนอกอาณาเขตของสหรัฐด้วย

                   กฎเกณฑ์ทางกฎหมายเกี่ยวกับการลงโทษทางเศรษฐกิจในแคนาดาต้องพิจารณาจาก Special Economic Measures Act และ United Nation Act โดยการดำเนินการตาม United Nation Act จะเป็นการกำหนดประเทศ กลุ่ม หรือบุคคลธรรมดาที่ต้องถูกลงโทษ เช่น กลุ่มอัลไคดาและตาลีบัน (Al-Qaida and Taliban) อิหร่าน อิรัก โซมาเลีย ซูดาน เลบานอน ลิเบีย เกาหลีเหนือ และเยเมน ส่วนการดำเนินการตาม Special Economic Measures Act โดยเจ้าหน้าที่ของแคนาดาเป็นผู้กำหนดมาตรการลงโทษทางเศรษฐกิจซึ่งปัจจุบันใช้บังคับกับอิหร่าน ซีเรีย พม่า ซิมบับเว เกาหลีเหนือ รัสเซีย ยูเครน รวมทั้งแคว้นไคร์เมีย (Crimea) และซูดานใต้ โดยกำหนดห้ามการจัดหาสินค้า บริการ หรือเทคโนโลยี การอายัดทรัพย์สิน ห้ามการอำนวยความสะดวก และต้องมีการตรวจสอบและรายงานข้อผูกพัน นอกจากนี้ ยังมีมาตรการอายัดทรัพย์สินตาม Corrupt Foreign Official Act ซึ่งใช้บังคับกับยูเครน ตูนีเซีย และอียิปต์ (กระทั่งมีนาคม ๒๐๑๖) ด้วย

                   มาตรการลงโทษที่ประเทศแคนาดากำหนดเองเพื่อใช้กับอิหร่านซึ่งมีผลใช้บังคับเมื่อวันที่ ๕ กุมภาพันธ์ ๒๐๑๖ โดยยกเลิกมาตรการกักเรือ แต่ยังคงห้ามทำกิจกรรมร่วมกับบุคคลที่ถูกกำหนด การดำเนินการตามข้อจำกัดขององค์การสหประชาชาติ และห้ามการส่งออกและควบคุมการถ่ายโอนเทคโนโลยี ในส่วนของข้อจำกัดขององค์การสหประชาชาติตาม UN Security Council Resolution 2231 กำหนดให้จัดทำรายชื่อบุคคลที่ถูกกำหนด กำหนดรายชื่อสินค้าและเทคโนโลยีต้องห้าม ข้อห้ามตามบทบัญญัติเกี่ยวกับสินทรัพย์และการบริหารทางการเงินที่เชื่อมโยงกับสินค้าต้องห้าม ข้อจำกัดเกี่ยวกับระเบิดยูเรเนียม ข้อจำกัดเกี่ยวกับการเดินเรือและอากาศยาน และข้อห้ามเกี่ยวกับการอำนวยความสะดวก

                   มาตรการลงโทษทางเศรษฐกิจที่ประเทศแคนาดาใช้กับรัสเซียและยูเครน ได้แก่
                   (๑) การห้ามทำกิจกรรมร่วมกับบุคคลที่ถูกกำหนด เช่น ห้ามเดินทางต่างประเทศ การยึดอายัดทรัพย์สิน การห้ามให้กู้เงิน หรือห้ามปฏิบัติอย่างเท่าเทียมกันทางการเงิน
                   (๒) ห้ามการใช้ประโยชน์สินค้าตามรายการที่กำหนดหรือบริการทางการเงินที่เกี่ยวข้อง เทคโนโลยี หรือบริการอื่น ๆ ที่ใช้ประโยชน์เพื่อการสำรวจน้ำมันนอกชายฝั่งหรือผลิตภัณฑ์ที่เกี่ยวข้องที่มีความลึกมากกว่า ๕๐๐ เมตร การสำรวจน้ำมันหรือผลิตภัณฑ์ที่เกี่ยวข้องในทะเลอาร์คติก และการสำรวจน้ำมันในชั้นหินหรือผลิตภัณฑ์ที่เกี่ยวข้อง
                   (๓) ห้ามการติดต่อกับแคว้นไคร์เมีย รวมถึงการลงทุนและบริการที่เกี่ยวข้อง ได้แก่
                        ๓.๑ การนำเข้า การซื้อ การได้มา การขนส่ง หรือการติดต่ออื่น ๆ เกี่ยวกับสินค้าที่ส่งออกมาจากแคว้นไคร์เมีย
                        ๓.๒ การส่งออก การขาย การใช้ประโยชน์ การขนส่ง หรือการติดต่ออื่น ๆ เกี่ยวกับสินค้าที่ส่งไปแคว้นไคร์เมีย
                        ๓.๓ การโอน การจัดหา หรือการติดต่อสื่อสารทางเทคนิคเกี่ยวกับข้อมูลหรือบริการ และ
                        ๓.๔ การจัดหา หรือการรับบริการทางการเงินหรือบริการอื่น ๆ ที่เกี่ยวกับการท่องเที่ยว
                   (๔) กำหนดนโยบายควบคุมการส่งออก โดยห้ามการส่งออกหากวัตถุดังกล่าวจะเป็นประโยชน์แก่กองทัพรัสเซีย และ
                   (๕) รัฐสภามีมติเป็นเอกฉันท์เมื่อวันที่ ๒๕ มีนาคม ๒๐๑๕ กำหนดให้มีบทลงโทษต่อคนต่างชาติที่เกี่ยวกับการกักขัง ทรมาน และการตายของนาย Sergei Magnitsky และพิจารณากำหนดบทลงโทษที่เหมาะสมกับคนต่างชาติที่กระทำผิดหรือฝ่าฝืนการละเมิดสิทธิมนุษยชนระหว่างประเทศที่เป็นที่ยอมรับ

* * * * *





[1]Article 7 Respect for private and family life
 Everyone has the right to respect for his or her private and family life, home and communications.
[2]Article 8 Protection of personal data
 1. Everyone has the right to the protection of personal data concerning him or her.
 2. Such data must be processed fairly for specified purposes and on the basis of the consent of the person concerned or some other legitimate basis laid down by law. Everyone has the right of access to data which has been collected concerning him or her, and the right to have it rectified.
 3. Compliance with these rules shall be subject to control by an independent authority.
[3]กฎหมายของอังกฤษและเวลส์ สำหรับสกอตแลนด์และไอร์แลนด์เหนือมีกรอบการทำงาน
ด้านกฎหมายแตกต่างออกไป แต่ก็มีความจำเป็นที่ต้องมีบทบัญญัติที่เหมือนกันหรือใกล้เคียงกัน
[4]The Financial Conduct Authority (FCA) เป็นผู้ควบคุมการให้บริการทางการเงินในสหราชอาณาจักร โดยการบริหารงานเป็นอิสระจากรัฐบาลของสหราชอาณาจักร (operates independently) และงบประมาณมาจากค่าบริการของสมาชิกในอุตสาหกรรมบริการทางการเงิน (the financial services industry)

วันจันทร์ที่ 17 กรกฎาคม พ.ศ. 2560

การพัฒนาคุณภาพของกฎหมายของเกาหลีใต้ โดย นางสาวสัจจรัตน พิชิตปัจจา และนางสาวใจใส วงส์พิเชษฐ

นางสาวสัจจรัตน พิชิตปัจจา[๑]
นางสาวใจใส วงส์พิเชษฐ[๒]

การพัฒนาคุณภาพของกฎหมายในประเทศเกาหลีใต้เกิดขึ้นจากแรงผลักดันในยุครัฐบาลประธานาธิบดีคิม แดจุง ให้เกิดการปรับโครงสร้างการบริหารภายในประเทศเพื่อเร่งแก้ไขปัญหาและรับมือกับผลพวงที่เกิดขึ้นจากการล่มสลายทางเศรษฐกิจหลังจากวิกฤตการณ์ทางการเงินในเอเซียในปี พ.ศ. ๒๕๔๐ หรือที่เรียกกันทั่วไปในประเทศไทยว่า “วิกฤตต้มยำกุ้ง”  ประเทศเกาหลีใต้จึงได้ตราพระราชบัญญัติ Framework Act on Administrative Regulation 1997 (Framework Act 1997) ขึ้นในปี พ.ศ. ๒๕๔๐ เพื่อวางรากฐานในการปฏิรูปกฎหมายและเป็นหนึ่งในมาตรการสำคัญในการฟื้นตัวทางเศรษฐกิจของประเทศ  นอกจากนี้ ยังได้มีการจัดตั้งคณะกรรมการ Regulatory Reform Commission (RRC) และหน่วยงานธุรการ Regulatory Reform Office (RRO) ขึ้นในปีถัดมา เพื่อทำหน้าที่เป็นหน่วยงานหลักในการกำกับดูแลและขับเคลื่อนการปฏิรูปกฎหมายของประเทศมาจนถึงปัจจุบัน

กฎหมายกลางเพื่อการพัฒนากฎหมาย
 Framework Act on Administrative Regulation 1997 (Framework Act 1997)

เป้าหมายเริ่มแรกของพระราชบัญญัติ Framework Act 1997 คือการเสริมสร้างบรรยากาศการลงทุน และเพิ่มความมั่นใจของนักลงทุนทั้งจากภายในและภายนอกประเทศ ผ่านการพัฒนากฎหมายให้มีความทันสมัย และแก้ไขหรือยกเลิกกฎหมายที่สร้างภาระต้นทุนในการปฏิบัติตามกฎหมายแก่ผู้ประกอบการมากเกินจำเป็น (Administrative burdens)[๓]  โดยนอกจากจะกำหนดให้มีการจัดตั้งคณะกรรมการ RRC และหน่วยงานกลาง RRO แล้ว พระราชบัญญัติฉบับนี้ก็ได้กำหนดให้หน่วยงานของรัฐมีหน้าที่ต้องทำการทบทวนกฎหมายในความดูแลของตนเองเพื่อพิจารณาปรับปรุงหรือยกเลิกกฎหมายที่ล้าสมัยหรือหมดความจำเป็น  และในกรณีที่หน่วยงานใดต้องการจะเสนอร่างกฎหมายใหม่ หน่วยงานนั้นจะต้องรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องก่อนจะดำเนินการวิเคราะห์เหตุผลความจำเป็นในการออกกฎหมายและผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากการออกกฎหมายนั้น  ทั้งนี้ กฎหมายที่หน่วยงานเสนอจะต้องไม่ละเมิดสิทธิขั้นพื้นฐานของประชาชน และมีเป้าหมายเพื่อปกป้องชีวิต สิทธิมนุษยชน สิ่งแวดล้อม และสาธารณสุขของสังคม[๔]

นอกจากนี้ พระราชบัญญัติฉบับนี้ยังได้กำหนดให้มีการจัดทำและเผยแพร่ฐานข้อมูลกฎหมายของประเทศ ทั้งในรูปแบบการรวบรวม (Compilation) และการจำแนกตามหมวดหมู่เนื้อหา (Codification) เพื่อให้หน่วยงานของรัฐและประชาชนทุกภาคส่วนสามารถเข้าถึงและทำความเข้าใจกฎหมายได้โดยง่าย

พระราชบัญญัติ Framework Act 1997 มีการแก้ไขเพิ่มเติมหลายครั้ง และได้มีการแก้ไขเพิ่มเติมครั้งล่าสุดเมื่อปี พ.ศ. ๒๕๖๐ โดยแก้ไขมาตรา ๑๗ เพื่อรับรองสิทธิของประชาชนในการเรียกร้องต่อคณะกรรมการ RRC ให้ดำเนินการแก้ไขหรือยกเลิกกฎหมาย[๕]

หน่วยงานกลางเพื่อการพัฒนากฎหมาย
Regulatory Reform Committee (RRC) และ Regulatory Reform Office (RRO)

คณะกรรมการ RRC ได้รับการแต่งตั้งขึ้นตามมาตรา ๒๓ แห่งพระราชบัญญัติ Framework Act 1997 มีภารกิจในการกำหนดทิศทางนโยบายเกี่ยวกับการพัฒนากฎหมายของประเทศ และเป็นศูนย์กลางในการประสานงานเกี่ยวกับการดำเนินการตามนโยบายดังกล่าว  คณะกรรมการ RRC มีอำนาจเด็ดขาดในการพิจารณาเกี่ยวกับการพัฒนากฎหมายของฝ่ายบริหารทั้งหมดและรายงานโดยตรงต่อประธานาธิบดี แต่หน่วยงานธุรการ RRO จะดำเนินงานภายใต้สังกัดสำนักงานประสานนโยบายของรัฐ (Office for Government Policy Coordination) ซึ่งอยู่ในการกำกับดูแลของสำนักนายกรัฐมนตรี

ภารกิจหลักอื่นของคณะกรรมการ RRC คือ (๑) การศึกษาทบทวนกฎหมายที่มีอยู่ประกอบกับการรับฟังความคิดเห็นและข้อร้องเรียนจากประชาชนเกี่ยวกับกฎหมายที่ควรได้รับการปรับปรุงหรือยกเลิก  (๒) จัดทำหลักเกณฑ์การวิเคราะห์ผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากการออกกฎหมาย (๓) ตรวจสอบและประเมินคุณภาพรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากการออกกฎหมายรวมทั้งกลไกการบังคับใช้กฎหมายที่หน่วยงานจัดทำเสนอ (๔) รับจดทะเบียนกฎหมายทั้งหมดในประเทศเกาหลีใต้ ทั้งในกรณีที่มีการออกกฎหมายใหม่ มีการแก้ไขปรับปรุง หรือในกรณีที่มีการยกเลิกกฎหมาย เพื่อจัดทำและเผยแพร่ฐานข้อมูลกฎหมายของประเทศ และ (๕) ตรวจสอบประเมินผลการปฏิบัติงานที่เกี่ยวกับการพัฒนากฎหมายโดยหน่วยงานอื่น ๆ ของรัฐในทุกระดับชั้น[๖]

ในส่วนของหน่วยงาน RRO นอกจากจะทำหน้าที่เป็นฝ่ายเลขานุการให้แก่คณะกรรมการ RRC แล้ว RRO ก็ยังทำหน้าที่เป็นฝ่ายประสานงานกับหน่วยงานของรัฐอื่น ๆ เพื่อให้คำแนะนำในการดำเนินการตามนโยบายพัฒนากฎหมายของคณะกรรมการ RRC และให้ความช่วยเหลือแก่หน่วยงานในการวิเคราะห์ผลกระทบจากการออกกฎหมาย รวมไปถึงจัดทำรายงานประจำปีเกี่ยวกับการพัฒนากฎหมายของทุกกระทรวงบนพื้นฐานของแผนการพัฒนากฎหมายตามที่แต่ละกระทรวงได้กำหนดไว้

คณะกรรมการ RRC มีกรรมการทั้งหมด ๒๒ คน เป็นตัวแทนจากภาครัฐ ๖ คน และภาคประชาชน ๑๔ คน และมีประธานร่วมเป็นนายกรัฐมนตรีและตัวแทนจากภาคเอกชน ๑ คน  หน่วยงาน RRO มีบุคลากรทั้งหมดจำนวนประมาณ ๙๐ คนจากข้อมูลในปี ๒๕๕๙ [๗]

การวิเคราะห์ผลกระทบในการออกกฎหมาย
Regulatory Impact Analysis (RIA)

สำหรับการเสนอร่างกฎหมายในประเทศเกาหลีใต้ หน่วยงานผู้เสนอเรื่องจะต้องจัดทำรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบเบื้องต้น (Preliminary Review) เพื่อเสนอต่อคณะกรรมการ RRC พิจารณาว่าร่างกฎหมายนั้นมีความสำคัญเพียงพอที่จะต้องจัดทำรายงานผลการวิเคราะห์ผลกระทบในการออกกฎหมายฉบับสมบูรณ์หรือไม่ โดยรายงานฉบับเบื้องต้นนี้จะต้องประกอบไปด้วย ร่างกฎหมาย ผลการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้อง เหตุผลความจำเป็นในการตรากฎหมาย และผลการวิเคราะห์ผลกระทบเบื้องต้น  โดยหน่วยงานผู้เสนอเรื่องจะต้องเผยแพร่ข้อมูลทั้งหมดผ่านเว็บไซต์เมื่อดำเนินการแล้วเสร็จด้วย

คณะกรรมการ RRC จะประเมินความสำคัญของร่างกฎหมายด้วยการพิจารณาผลกระทบภายใต้หลักเกณฑ์ คือ (๑) มีผลกระทบต่อเศรษฐกิจของประเทศในแต่ละปีเป็นมูลค่าเกิน ๑๐ ล้านดอลล่าร์สหรัฐ (๒) มีผลกระทบต่อประชาชนเกินหนึ่งล้านคน หรือ (๓) มีผลกระทบต่อความสามารถในการแข่งขันของประเทศ

หากคณะกรรมการ RRC เห็นว่าร่างกฎหมายดังกล่าวไม่มีความจำเป็นจะต้องดำเนินการจัดทำ RIA เพิ่มเติม รายงาน Preliminary Review ที่จัดทำโดยหน่วยงานจะถือว่าเป็นที่สิ้นสุดของกระบวนการ RIA สำหรับร่างกฎหมายนั้น ในกรณีนี้ คณะกรรมการ RRC จะต้องดำเนินการพิจารณาให้แล้วเสร็จภายใน ๑๐ วัน  แต่หากคณะกรรมการ RRC มีมติว่า ร่างกฎหมายดังกล่าวจำเป็นจะต้องจัดทำ RIA เพิ่มเติม  คณะกรรมการ RRC จะเป็นผู้ดำเนินการทบทวนและจัดทำรายงาน RIA เพิ่มเติมตามที่เห็นสมควร และจะต้องดำเนินการให้แล้วเสร็จภายใน ๔๕ วัน[๘]

ในปัจจุบัน ประเทศเกาหลีใต้มีบุคลากรภาครัฐซึ่งมีหน้าที่เกี่ยวกับการพัฒนากฎหมายในหน่วยงานส่วนกลางอยู่ทั้งสิ้นประมาณ ๔๐๐ คน และบุคลากรในหน่วยงานส่วนท้องถิ่นประมณน ๖๑๓ คน  นอกจากหน่วยงาน RRO แล้ว ในประเทศเกาหลีใต้ยังมีหน่วยงานย่อยที่ร่วมกันขับเคลื่อนการพัฒนากฎหมายของประเทศอีกหลายหน่วยงาน ตัวอย่างเช่น Regulatory Reform Task Force เป็นคณะทำงานเชี่ยวชาญเฉพาะทางซึ่งทำหน้าที่ให้ความช่วยเหลือแก่หน่วยงานของรัฐในการจัดทำ RIA เฉพาะในด้านที่เกี่ยวกับความสามารถในการแข่งขันทางเศรษฐกิจ วิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อม (SMEs) และเทคโนโลยี และ Regulatory Reform and Legal Affair Division ซึ่งมีหน้าที่กำกับดูแลการดำเนินการเกี่ยวกับนโยบายการพัฒนากฎหมาย และให้ความช่วยเหลือเกี่ยวกับการจัดทำ RIA และการทบทวนกฎหมายที่อยู่ในความดูแลของแต่ละหน่วยงานโดยเฉพาะ[๙]  นอกจากนี้ ในปี ๒๕๕๗ ประเทศเกาหลีใต้ได้ริเริ่มระบบ Sinmungo เพื่อเป็นช่องทางให้ประชาชนสามารถยื่นคำร้องให้หน่วยงานหรือคณะกรรมการ RRC ดำเนินการแก้ไขกฎหมายที่ไม่เหมาะสมหรือหมดความจำเป็น  โดยหนึ่งปีหลังจากการใช้ระบบนี้ คณะกรรมการ RRC ได้รับคำร้องประมาณ ๖,๕๐๐ ฉบับ และหน่วยงานได้ดำเนินการทบทวนแก้ไขกฎหมายตามข้อเสนอแนะของประชาชนเป็นจำนวนเพิ่มขึ้นถึงร้อยละ ๓๖.๖[๑๐]

อนึ่ง ผลสำรวจจาก OECD ในปี ๒๕๕๘ พบว่า การวิเคราะห์ผลกระทบจากการออกกฎหมาย การทบทวนกฎหมาย และการมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้เสียในประเทศเกาหลีใต้ล้วนมีคุณภาพอยู่ในระดับที่สูงกว่าค่าเฉลี่ยของประเทศสมาชิก[๑๑]  การออกแบบโครงสร้างองค์กรและกระบวนการพัฒนากฎหมายของประเทศเกาหลีใต้จึงนับว่าเป็นตัวอย่างที่ดีอีกตัวอย่างหนึ่งสำหรับการพัฒนาคุณภาพของกฎหมายในประเทศไทย




[๑]นิติกรปฏิบัติการ สำนักงานเลขาธิการวุฒิสภา (โครงการความร่วมมือแลกเปลี่ยนประสบการณ์ในการปฏิบัติงานด้านนิติบัญญัติ)
[๒]นักกฎหมายกฤษฎีกาปฏิบัติการ กองพัฒนากฎหมาย สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา
[๓]สืบค้นจากเอกสารประกอบการประชุม Regulatory Policy Committee ครั้งที่ ๑๖ ในหัวข้อ ‘Regulatory Policy Review of Korea’ ในวันที่ ๒๖-๒๗ เมษายน ๒๕๖๐ ณ OECD Conference Centre กรุงปารีส ประเทศฝรั่งเศส
[๔]สืบค้นจากเอกสารประกอบการประชุม EAS Roundtable II ในหัวข้อ Regulatory Reform in Korea’s Economic Transformation โดย Prof. Dae Yong Choi ในวันที่ ๒๙ กันยายน ๒๕๕๘ ณ เมืองจาการ์ต้า ประเทศอินโดนีเซีย <http://www.eria.org/events/Regulatory-Reform-in-Korea-Economic-Transformation.pdf>
[๕]สืบค้นจาก https://ombudsman.kotra.or.kr:446/eng/rli/lgs/na.do?mode=view&blNo=2005286
[๖]Chapter IV Regulatory Reform Committee, Framework Act on Administrative Regulations
(Act No. 13329)
[๗]อ้างแล้วในเชิงอรรถที่ ๓
[๘]สืบค้นจาก https://better.go.kr/fzeng.page.AboutRRC.laf
[๙]อ้างแล้วในเชิงอรรถที่ ๓
[๑๐]สืบค้นจาก OECD Regulatory Policy Outlook 2015 Country Profile: Korea
[๑๑]อ้างแล้วในเชิงอรรถที่ ๑๐