หน้าที่โดยปริยาย: คำอธิบายในห้วงวิกฤติ
นายปกรณ์
นิลประพันธ์[1]
[1]
อำนาจหน้าที่ตามกฎหมายนั้นมิได้หมายความถึงเฉพาะอำนาจหน้าที่ที่เขียนไว้ในตัวบทกฎหมายเท่านั้น
แต่ยังมีหน้าที่อีกประการหนึ่งที่เกิดขึ้นโดยผลของอำนาจหน้าที่ที่เขียนไว้ในกฎหมายซึ่งในทางกฎหมายเรียกหน้าที่นี้ว่า
"หน้าที่โดยปริยาย" (Implied duty) การใช้การตีความกฎหมายจึงต้องคำนึงถึงหน้าที่ที่มีอยู่เพียงแต่มิได้เขียนไว้เป็นลายลักษณ์อักษรนี้ด้วย
มิใช่ว่าถ้าไม่มีตัวบทกฎหมายเขียนไว้ก็ไม่มีหน้าที่ใด ๆ เลย
[2]
ดังนั้น
หน้าที่ตามกฎหมายจึงเปรียบเทียบได้กับเหรียญที่มีสองด้าน คือ (ก)
หน้าที่ที่กฎหมายเขียนไว้ชัดเจน กับ (ข)
หน้าที่ที่เป็นผลมาจากการหน้าที่ที่เกิดจากบทบัญญัติดังกล่าวหรือหน้าที่โดยปริยายนั่นเอง
[3]
ผู้เขียนขอยกตัวอย่างเรื่องใกล้ตัวเพื่อประกอบความเข้าใจให้ชัดเจน
คือ
กรณีที่กฎหมายเขียนให้ผู้ประกอบการต้องมาขอรับใบอนุญาตประกอบกิจการใดกิจการหนึ่งต่อเจ้าหน้าที่ของรัฐ
3.1
ผู้ประกอบการมีหน้าที่ที่กฎหมายเขียนไว้ชัดเจน คือ ต้องมาขออนุญาตประกอบการต่อเจ้าหน้าที่
และต้องประกอบกิจการตามที่กฎหมายกำหนด
และมีหน้าที่โดยปริยายที่จะต้องต้องปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวโดยสุจริต (bona
fide)
3.2
ส่วนหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ของรัฐมีหน้าที่ที่กฎหมายบัญญัติไว้ชัดเจนว่าต้องรับคำขอรับใบอนุญาตและพิจารณาออกใบอนุญาต
ทั้งยังมีหน้าที่โดยปริยายที่จะต้องปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวโดยสุจริต และต้องออกไปควบคุมการประกอบกิจการของผู้ประกอบการอย่างสม่ำเสมอและอย่างใกล้ชิดด้วย
มิใช่นั่งในห้องแอร์เพื่อรอให้ผู้ประกอบการมาพบอีกครั้งตอนที่เขามาขอต่อใบอนุญาตหรือเสียค่าธรรมเนียม
ระหว่างนั้นก็อยู่เฉย ๆ หรือไม่ก็นาน ๆ ออกไป "สุ่มตรวจ" สักครั้งหนึ่ง
ถามว่าหน้าที่โดยปริยายนี้มีที่มาอย่างไร ก็มาจากการที่กฎหมายใช้ระบบ
"ควบคุม" (Control system) ผ่านการออกใบอนุญาต (Licensing)
นั่นเอง เมื่อกฎหมายมีเจตนารมณ์ที่จะควบคุมการประกอบกิจการ เจ้าหน้าที่ของรัฐจึงมี
“หน้าที่” ต้องควบคุมการประกอบกิจการนั้นอย่างใกล้ชิด
และจะเห็นได้ว่ากฎหมายที่เกี่ยวกับการอนุมัติอนุญาตนั้นจะมีบทบัญญัติว่าด้วยการพักใช้และการเพิกถอนใบอนุญาตอยู่ด้วยเสมอ
ทั้งยังมีบทบัญญัติที่ให้อำนาจแก่เจ้าหน้าที่ของรัฐในการเข้าไปในสถานประกอบการของเอกชนเพื่อตรวจสอบหรือติดตามการประกอบกิจการให้เป็นไปตามกฎหมายอยู่ด้วย
เพียงแต่มิได้เขียนให้ชัดเจนว่าให้ไปตรวจสอบ "อย่างจริงจัง" และ
"เป็นประจำ" เท่านั้น
[4]
ดังนั้น
การใช้การตีความกฎหมายจึงไม่อาจละเลย "หน้าที่โดยปริยาย" ดังกล่าวมานี้ได้
แต่ในทางปฏิบัตินั้นดูประหนึ่งว่าผู้มีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายให้ความสำคัญกับอำนาจหน้าที่สิ่งที่เขียนไว้ในกฎหมายเท่านั้น
[5]
กรณีที่กำลังอยู่ในความสนใจในขณะนี้ก็คือ
หากนายกรัฐมนตรีนำร่างกฎหมายที่รัฐสภาให้ความเห็นชอบขึ้นทูลเกล้า ฯ แล้ว
แต่ยังมิได้ทรงลงพระปรมาภิไธย ต่อมา ความปรากฏต่อนายกรัฐมนตรีว่าร่างกฎหมายนั้นมีข้อผิดพลาดประการใดประการหนึ่ง
หรือศาลพิพากษาว่าร่างกฎหมายนั้นไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ นายกรัฐมนตรีควรดำเนินการกับร่างกฎหมายนั้นอย่างไร
เนื่องจากรัฐธรรมนูญไม่มีบทบัญญัติรองรับกรณีดังกล่าวไว้ ซึ่งนักกฎหมายเองก็มีความเห็นเป็นสองฝ่าย
ฝ่ายหนึ่งเห็นว่าเมื่อไม่มีเขียนไว้ชัดเจนว่าต้องดำเนินการในกรณีนี้อย่างไร จึงไม่ต้องทำอะไรต่อ
โดยนักกฎหมายหลายต่อหลายท่านถึงกับเปรียบเทียบการปฏิบัติหน้าที่ของนายกรัฐมนตรีตามมาตรา
150 ของรัฐธรรมนูญฯ ว่านายกรัฐมนตรีมีหน้าที่เฉกเช่นเดียวกับบุรุษไปรษณีย์ทีเดียว
โดยมีหน้าที่ทูลเกล้า ฯ ถวายเท่านั้น แต่อีกฝ่ายหนึ่งเห็นว่าต้องขอรับพระราชทานร่างกฎหมายนั้นคืนมา
แต่ก็ไม่ได้อธิบายว่าเหตุใดจึงสมควรดำเนินการเช่นนั้น
[6]
หากนำหลัก
"หน้าที่โดยปริยาย" ดังกล่าวข้างต้นมาปรับใช้ ผู้เขียนเห็นว่าสามารถอธิบายตรรกะในการดำเนินการต่อไปของนายกรัฐมนตรีได้
กล่าวคือ นายกรัฐมนตรีในฐานะที่มาตรา 150 ของรัฐธรรมนูญฯ
บัญญัติไว้ชัดเจนว่าเป็นผู้มีหน้าที่ต้องนำร่างกฎหมายนั้นขึ้นทูลเกล้า ฯ
เพื่อทรงลงพระปรมาภิไธย และต้องเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ นายกรัฐมนตรีจึงมีหน้าที่โดยปริยายที่จะต้องตรวจสอบร่างกฎหมายที่จะนำขึ้นทูลเกล้า
ฯ ว่าไม่มีข้อบกพร่องใด ๆ และชอบด้วยรัฐธรรมนูญก่อนนำขึ้นทูลเกล้า ฯ ทุกครั้ง
และเมื่อได้ทูลเกล้า ฯ ถวายร่างกฎหมายเพื่อลงพระปรมาภิไธยแล้ว หากต่อมานายกรัฐมนตรีทราบถึงข้อบกพร่องหรือความไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญของร่างกฎหมายดังกล่าว
นายกรัฐมนตรีก็มีหน้าที่โดยปริยายเช่นกันที่จะต้องกราบบังคมทูล ฯ
เพื่อขอรับพระราชทานร่างกฎหมายนั้นคืนมาโดยพลันเช่นกันเพื่อมิให้ระคายเคืองเบื้องพระยุคลบาท
ทั้งนี้ ไม่ว่าจะเคยปรากฏกรณีเช่นนี้ขึ้นมาก่อนหรือไม่ก็ตาม
[7]
อนึ่ง
การที่นักกฎหมายหรือนักวิชาการสาขาอื่นหลายท่านได้เปรียบเทียบการปฏิบัติหน้าที่ของนายกรัฐมนตรีตามมาตรา
150 ของรัฐธรรมนูญฯ ว่าเหมือนกับการส่งจดหมายของบุรุษไปรษณีย์นั้น ผู้เขียนเห็นว่าเป็นการเปรียบเทียบในสิ่งที่เปรียบเทียบกันไม่ได้
และเข้าลักษณะเป็นการหมิ่นเกียรติของนายกรัฐมนตรี ผู้เขียนเห็นว่าการที่มาตรา 150 ของรัฐธรรมนูญฯ
กำหนดหน้าที่ของนายกรัฐมนตรีไว้เช่นนั้นเนื่องจากนายกรัฐมนตรีต้องเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการในกฎหมายที่พระมหากษัตริย์ทรงลงพระปรมาภิไธยแล้วตามแบบพิธี
นายกรัฐมนตรีจึงต้องมีความรับผิดชอบ (Accountability)
ต่อทั้งรัฐสภาและพระมหากษัตริย์ในการนำความขึ้นกราบบังคมทูล ดังนั้น นายกรัฐมนตรีจึงมีหน้าที่โดยปริยายที่จะต้องตรวจสอบร่างกฎหมายที่จะนำขึ้นทูลเกล้า
ฯ ว่าไม่มีข้อบกพร่องใด ๆ และชอบด้วยรัฐธรรมนูญก่อนนำขึ้นทูลเกล้า ฯ ทุกครั้ง และถึงหากได้ทูลเกล้า
ฯ ถวายร่างกฎหมายเพื่อลงพระปรมาภิไธยแล้ว
หากนายกรัฐมนตรีทราบถึงข้อบกพร่องหรือความไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญของร่างกฎหมายดังกล่าว
นายกรัฐมนตรีจึงมีหน้าที่โดยปริยายที่จะต้องกราบบังคมทูล ฯ เพื่อขอรับพระราชทานร่างกฎหมายนั้นคืนมาโดยพลันเพื่อมิให้ระคายเคืองเบื้องพระยุคลบาท
หน้าที่ของนายกรัฐมนตรีตามมาตรา 150 จึงกอรปด้วยความรับผิดชอบที่สูงยิ่ง หาใช่การรับส่งหนังสือแบบปกติธรรมดาไม่.
*บทความนี้เป็นผลงานทางวิชาการของผู้เขียน แม้ผู้เขียนจะทำงานอยู่ที่สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาแต่หน่วยงานต้นสังกัดของผู้เขียนไม่จำเป็นต้องเห็นพ้องด้วย และไม่ถือเป็นความเห็นของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา*
ไม่มีความคิดเห็น:
แสดงความคิดเห็น