มาตรการพัฒนาคุณภาพของร่างกฎหมาย

นายปกรณ์ นิลประพันธ์

กรรมการร่างกฎหมายประจำ

(นักกฎหมายกฤษฎีกาทรงคุณวุฒิ)

สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา

                   กฎหมายเป็นหนึ่งในนโยบายสาธารณะสำคัญที่มีผลกระทบต่อสิทธิและเสรีภาพของประชาชน ประสิทธิภาพของการบริหารราชการแผ่นดิน ภาระทางการเงินและการคลังของรัฐ ภาระต่อบุคคล ทั้งยังมีผลกระทบต่อการพัฒนานวัตกรรมและขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศด้วย

                   ดังนั้น การเสนอให้มีกฎหมายใดจึงควรที่จะต้องเป็นกรณีที่มีความจำเป็นอย่างแท้จริง ต้องมีการศึกษาวิเคราะห์ผลกระทบของร่างกฎหมายนั้นโดยละเอียดรอบคอบ รวมทั้งต้องมีการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องหรือผู้มีส่วนได้เสียอย่างทั่วถึงเสียก่อนที่จะเสนอร่างกฎหมายนั้นเข้าสู่กระบวนการออกกฎหมายต่อไป

                   การศึกษาวิเคราะห์ผลกระทบของร่างกฎหมาย (Regulatory Impact Assessment: RIA) จะทำให้ทราบถึงข้อมูลเชิงประจักษ์ที่ครบถ้วนและรอบด้านเกี่ยวกับร่างกฎหมายนั้น ว่าจะมีผลกระทบในทางบวกและทางลบอย่างไร ควรกำหนดกลไกของกฎหมายอย่างไรเพื่อให้สามารถแก้ไขปัญหาต่าง ๆ ได้อย่างแท้จริงและเป็นระบบ ซึ่งเป็นการพัฒนาคุณภาพของร่างกฎหมาย (Quality of legislation)

                   ส่วนการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องหรือผู้มีส่วนได้เสียเกี่ยวกับร่างกฎหมายอย่างทั่วถึงนั้น ก็เพื่อให้ได้มาซึ่งข้อมูลเชิงที่ครบถ้วนและรอบด้านโดยสอดคล้องกับหลักการมีส่วนร่วมของประชาชน (Public participation) อันเป็นแก่นของการปกครองในระบอบประชาธิปไตย ทั้งยังเป็นการเสริมสร้างความโปร่งใสตามหลักธรรมาภิบาลอีกทางหนึ่งด้วย

                   ที่ผ่านมาบ้านเรามีการตรวจสอบความจำเป็นในการตรากฎหมายอันเป็นการวิเคราะห์ผลกระทบของร่างกฎหมายอยู่บ้างตามระเบียบว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการเสนอเรื่องต่อคณะรัฐมนตรี พ.ศ. ๒๕๔๘  อย่างไรก็ดี ในช่วงสิบปีที่ผ่านมานั้นการตรวจสอบความจำเป็นในการตรากฎหมายเป็นไปในเชิงรูปแบบมากกว่าเนื้อหา กล่าวคือ จะมีเอกสารแสดงการตรวจสอบความจำเป็นในการตรากฎหมายไปพร้อมกับร่างกฎหมายที่เสนอต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาด้วย แต่หากพิจารณาทางด้านเนื้อหา ผู้เขียนพบว่ายังไม่มีการศึกษาวิเคราะห์ในรายละเอียด แต่มีลักษณะทำนองการเติมคำลงในช่องว่างให้ครบตามรายการที่กำหนดเท่านั้น

                   ผู้เขียนขอยกตัวอย่างที่ชัดเจน เช่น การเสนอให้มีการตั้งองค์กรหรือหน่วยงาน ก็ไม่มีการวิเคราะห์ว่าการตั้งองค์กรหรือหน่วยงานนั้นสามารถแก้ปัญหาได้จริงหรือไม่ สร้างภาระต่องบประมาณปีละเท่าใด คุ้มค่าหรือไม่ ทั้งที่การตั้งองค์กรหรือหน่วยงานต่าง ๆ นั้นจะเป็นภาระผูกพันงบประมาณอย่างมากและยาวนาน หรือกลไกที่ใช้ในร่างกฎหมายก็ใช้ระบบควบคุมอย่างใกล้ชิดโดยรัฐผ่านการอนุมัติ อนุญาต ใบอนุญาต หรือจดทะเบียนกับแทบทุกกิจกรรมมาอย่างต่อเนื่อง ทั้ง ๆ ที่กลไกดังกล่าวไม่เหมาะสมกับกิจกรรมในระบบเศรษฐกิจแบบตลาด (Market oriented economy) ซึ่งสร้างต้นทุนและภาระให้แก่ผู้ประกอบการ ไม่สอดคล้องกับการพัฒนานวัตกรรม เป็นต้น

                  ผู้เขียนเห็นว่าการที่หน่วยงานของรัฐมิได้วิเคราะห์ผลกระทบของร่างกฎหมายกันอย่างจริงจังนั้นสืบเนื่องจากการตรวจสอบความจำเป็นในการตรากฎหมายเป็นเพียงกระบวนการตามระเบียบว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการเสนอเรื่องต่อคณะรัฐมนตรี พ.ศ. ๒๕๔๘ อันเป็นคำสั่งภายในของฝ่ายบริหารเท่านั้น ไม่มีค่าบังคับ แม้จะมีการจัดทำคู่มือการดำเนินการดังกล่าวเผยแพร่โดยทั่วไปแล้ว แต่ภายใต้การทำงานตามระเบียบ (Rule based) ของระบบราชการที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน การวิเคราะห์ผลกระทบของร่างกฎหมายไม่ว่าจะกระทำละเอียดหรือไม่ ก็ไม่ได้ทำให้ผู้วิเคราะห์ได้แก้วอะไรขึ้นมา ทำละเอียดหรือไม่ละเอียดก็ได้ผลงานเท่ากัน แต่ถ้าทำไม่ละเอียดสบายกว่า จึงไม่น่าแปลกใจที่การตรวจสอบความจำเป็นในการตรากฎหมายที่ผ่านมาเป็นเพียงการทำให้ครบรูปแบบมากกว่าจะใส่ใจในเนื้อหา

                  สำหรับผู้เขียน นี่เป็นปัญหาสำคัญที่ทำให้เราไม่สามารถพัฒนาคุณภาพกฎหมายไทยได้เสียที แม้เราจะมีความสามารถในการผลิตกฎหมายออกมาเป็นจำนวนมากก็ตาม

                   ผู้เขียนขอเรียนเป็นข้อมูลว่าการพัฒนาคุณภาพของกฎหมายโดยใช้กระบวนการวิเคราะห์ผลกระทบของร่างกฎหมายนั้นปัจจุบันเป็นแนวคิดกระแสหลักของโลก ในอาเซียนและเอเปคที่ประเทศไทยเป็นภาคีนั้นก็เน้นเรื่องกระบวนการวิเคราะห์ผลกระทบของร่างกฎหมายหรือ Good Regulatory Practices (GRP) เช่นกัน ที่ก้าวหน้ากว่าใคร ๆ ก็คือมาเลเซียที่ดำเนินการวิเคราะห์ผลกระทบของร่างกฎหมายอย่างจริงจัง จนนำไปสู่การลดกระบวนงานที่ไม่จำเป็นของทางราชการลงได้เป็นจำนวนมาก ซึ่งเป็นการลดงบประมาณจำนวนมหาศาลที่เคยใช้ทุ่มเทไปในเรื่องที่ไม่เป็นเรื่อง ทั้งยังสร้างความโปร่งใสในระบบราชการด้วย จนบัดนี้ ranking ของมาเลเซียใน indexes ที่เกี่ยวกับการค้าการลงทุนหลายเรื่องแซงหน้าไทยเราไปแล้ว และผลพวงจากกระบวนการนี้นำไปสู่การพัฒนาระบบให้บริการเบ็ดเสร็จผ่านอินเตอร์เน็ตเรียบร้อยแล้วแม้จะยังไม่ครบทุกบริการก็ตาม ท่านสามารถเข้าไปดูได้ที่ www.malaysia.gov.my และขณะนี้อินโดนีเซีย เวียดนาม กัมพูชา และ สปป.ลาว ก็กำลังพัฒนาเรื่องนี้อย่างจริงจัง

  

                 ดังนั้น ผู้เขียนจึงขอคิดดัง ๆ ด้วยคนว่า  บัดนี้ ถึงเวลาแล้วที่เราต้องปรับปรุงระบบการวิเคราะห์ผลกระทบของร่างกฎหมายกันอย่างจริงจังเสียที โดยผู้เขียนมีข้อเสนอดังนี้

                   ๑. เสนอให้ตราพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยการวิเคราะห์ผลกระทบของร่างกฎหมาย เพื่อให้การวิเคราะห์ผลกระทบของร่างกฎหมายมีค่าบังคับ แทนที่จะเป็นเพียงระเบียบภายในฝ่ายบริหารเช่นเดิม

                  ๒. กำหนดให้การเสนอร่างกฎหมายต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาให้ความเห็นชอบในหลักการนั้น หน่วยงานของรัฐซึ่งเสนอร่างกฎหมายต้องเสนอรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบของร่างกฎหมายไปพร้อมกันด้วย

                   ๓. ร่างกฎหมายใดไม่มีรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบของร่างกฎหมายเสนอมาด้วย หรือรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบของร่างกฎหมายใดมีเนื้อหาสาระไม่เพียงพอที่จะใช้ประกอบการพิจารณาตัดสินใจในทางนโยบายของคณะรัฐมนตรี จะเสนอร่างกฎหมายนั้นต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณามิได้

                  ๔. รายงานการวิเคราะห์ผลกระทบของร่างกฎหมายอย่างน้อยต้องประกอบด้วยรายการ ดังต่อไปนี้

·          ปัญหาอันเป็นที่มาของการเสนอร่างกฎหมายนั้นและผลกระทบของปัญหาดังกล่าวที่มีต่อเศรษฐกิจ สังคม การบริหารราชการแผ่นดิน การเงินการคลัง การเมืองการปกครอง สิ่งแวดล้อม หรือความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ

·          สาเหตุของปัญหา

·          มาตรการหรือวิธีการต่าง ๆ ที่อาจนำมาใช้ในการแก้ไขสาเหตุของปัญหา ทั้งมาตรการหรือวิธีการทางกฎหมาย และมาตรการหรือวิธีการอื่น ไม่ว่าจะเป็นมาตรการหรือวิธีการที่มีอยู่แล้วหรือที่จะต้องจัดให้มีขึ้นใหม่ รวมตลอดทั้งขั้นตอน ระยะเวลา และงบประมาณที่ต้องใช้ในการดำเนินการแต่ละมาตรการหรือวิธีการ

·          ต้นทุนและภาระต่องบประมาณแผ่นดิน และต้นทุนและภาระของประชาชนที่เกิดขึ้นจากแต่ละมาตรการหรือวิธีการดังกล่าวข้างต้น รวมทั้งผลผลิตและผลลัพธ์ของแต่ละมาตรการหรือวิธีการที่มีต่อเศรษฐกิจ สังคม การบริหารราชการแผ่นดิน การเงินการคลัง การเมืองการปกครอง สิ่งแวดล้อม หรือความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ ทั้งในระยะสั้นและระยะยาว

·          มาตรการหรือวิธีการที่เหมาะสมและคุ้มค่าในการแก้ไขสาเหตุของปัญหาอย่างเป็นระบบและยั่งยืน

·          สรุปสาระสำคัญของร่างกฎหมาย

·          ความสอดคล้องของร่างกฎหมายกับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย กฎหมายอื่นที่ใช้บังคับอยู่แล้ว ตลอดจนพันธกรณีที่ราชอาณาจักรไทยมีต่อรัฐต่างประเทศหรือองค์การระหว่างประเทศ หรือที่หน่วยงานของรัฐมีความผูกพันกับหน่วยงานของรัฐของต่างประเทศ

·          สรุปผลการรับฟังความคิดเห็นขององค์กรที่เกี่ยวข้อง รวมตลอดทั้งผู้มีส่วนได้เสียเกี่ยวกับหลักการอันเป็นสาระสำคัญของร่างกฎหมาย และแนวทางป้องกัน แก้ไข หรือเยียวยาผลกระทบของร่างกฎหมาย

  

                 ๕. ในการคำนวณต้นทุนและภาระต่องบประมาณแผ่นดิน และต้นทุนและภาระของประชาชนนั้น ถ้าเป็นการคำนวณต้นทุนและภาระต่องบประมาณแผ่นดิน ให้หน่วยงานของรัฐซึ่งเสนอร่างกฎหมายคำนวณจากประมาณการรายจ่ายที่คาดว่าจำเป็นต้องใช้ในการบังคับการให้เป็นไปตามร่างกฎหมายนั้นอย่างมีประสิทธิภาพในแต่ละปีงบประมาณ ถ้าเป็นการคำนวณต้นทุนและภาระของประชาชน ให้หน่วยงานของรัฐซึ่งเสนอร่างกฎหมายคำนวณจากระยะเวลาและค่าใช้จ่ายที่ประชาชนผู้ต้องปฏิบัติตามกฎหมายแต่ละรายต้องใช้จ่ายเป็นรายกิจกรรมในแต่ละปีงบประมาณ คูณด้วยจำนวนประชาชนซึ่งคาดว่าจะเป็นผู้อยู่ภายใต้บังคับของกฎหมายนั้น

  

                 ๖. การรับฟังความคิดเห็น ให้นำระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนที่มีอยู่แล้วมาใช้บังคับโดยอนุโลม เพื่อประโยชน์แห่งการนี้ ให้ถือว่าร่างกฎหมายเป็นโครงการของรัฐตามระเบียบดังกล่าว

                  ๗. ร่างกฎหมายใดที่คณะรัฐมนตรีเห็นชอบในหลักการแล้ว ให้สำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีเผยแพร่ข้อมูลร่างกฎหมายพร้อมทั้งรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบของร่างกฎหมายนั้นต่อประชาชนภายในสามวันนับแต่วันที่คณะรัฐมนตรีมีมติให้ความเห็นชอบ โดยอย่างน้อยต้องเผยแพร่ในระบบสารสนเทศของสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีและเปิดให้ประชาชนเข้าถึงข้อมูลดังกล่าวได้โดยไม่เสียค่าใช้จ่าย

                  ๘. เพื่อให้การจัดทำรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบของร่างกฎหมายมีคุณภาพ สมควรกำหนดเป็นตัวชี้วัดการปฏิบัติราชการของหน่วยงานของรัฐและหัวหน้าหน่วยงานของรัฐผู้เสนอกฎหมายด้วย โดยให้คณะรัฐมนตรีซึ่งเป็นผู้ใช้บริการข้อมูลรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบของร่างกฎหมายเป็นผู้ประเมิน

  

                 ผู้เขียนเชื่อโดยสุจริตว่าถ้าทุกฝ่ายจริงจังกับเรื่องนี้ จะสามารถลดการเสนอกฎหมายที่รังแต่เพิ่มต้นทุนและภาระแก่งบประมาณและประชาชนได้ไม่น้อยทีเดียวเชียว.