วันพุธที่ 1 มีนาคม พ.ศ. 2560

การถวายงานของนักร่างกฎหมาย โดย นายปกรณ์ นิลประพันธ์

นายปกรณ์ นิลประพันธ์
รองเลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา

                   ในสมัยโบราณนั้น การตรากฎหมายถือเป็นพระราชอำนาจโดยเด็ดขาดของพระมหากษัตริย์ โดยเมื่อพระมหากษัตริย์ทรงมีพระราชดำริว่าเรื่องใดจะเป็นปัญหาของบ้านของเมือง หรือสมควรที่จะตั้งระเบียบการใดขึ้นเพื่อให้การนั้นดำเนินไปได้อย่างเป็นระเบียบเรียบร้อย ไม่ติดขัด อาลักษณ์จะเป็นผู้เรียบเรียงพระราชดำรินั้นขึ้นเป็นถ้อยความตัวหนังสือและนำขึ้นทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวายเพื่อทรงมีพระราชวินิจฉัยและปรับปรุงแก้ไขให้สอดคล้องด้วยพระราชดำริ เมื่อสำเร็จเสร็จสิ้นแล้ว ก็จะนำไปประกาศให้ประชาชนทราบทั่วกันว่าบัดนี้ได้มีกฎหมายในเรื่องนั้นเรื่องนี้ขึ้นใช้บังคับแล้ว ซึ่งเดิมก็ประกาศในหลายที่หลายแห่ง กระจัดกระจายกันไป การติดต่อสื่อสารต่าง ๆ ในสมัยนั้นก็กระทำได้โดยยาก อีกทั้งประชาชนส่วนใหญ่ในสมัยนั้นมีผู้รู้หนังสือเป็นจำนวนน้อย ประชาชนจึงรู้กฎหมายบ้าง ไม่รู้บ้าง ซึ่งโดยมากก็มักจะไม่รู้ จึงเกิดกรณีกระทำผิดกฎหมายโดยไม่รู้อยู่เนือง ๆ เมื่อความทราบฝ่าละอองธุลีพระบาท พระบาทสมเด็จพระจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวจึงทรงพระกรุณาโปรดเกล้าโปรดกระหม่อมให้นำประกาศพระบรมราชโองการต่าง ๆ ที่เป็นกฎหมายบรรดาที่กระจัดกระจายอยู่ตามที่ต่าง ๆ มารวมประกาศไว้ในที่เดียวคือในหนังสือราชกิจจานุเบกษา และเมื่อมีการประกาศกฎหมายไว้ในที่เดียวกันแล้ว เกิดเป็นหลักปฏิบัติสืบเนื่องมาจนปัจจุบันว่า เมื่อกฎบัตรกฎหมายใดประกาศในราชกิจจานุเบกษาแล้ว ใครก็ตามจะอ้างว่าไม่รู้กฎหมายไม่ได้

                   ต่อมา ในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ได้ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าโปรดกระหม่อมให้ตั้ง “เคาน์ซิลออฟสเตด” หรือที่ปรึกษาราชการแผ่นดินขึ้นตามแบบอย่าง Conseil d’Etat หรือ Council of State ของประเทศในภาคพื้นยุโรป เพื่อถวายคำแนะนำในการบริหารราชการแผ่นดินและโดยเฉพาะอย่างยิ่งในการร่างกฎหมายต่อพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว การมีเคาน์ซิลออฟสเตดนี้นับเป็นการพัฒนากระบวนการร่างกฎหมายครั้งสำคัญของประเทศไทย เพราะพระมหากษัตริย์มิได้ทรงใช้พระราชอำนาจในการตรากฎหมายตามพระราชอัธยาศัยอย่างเก่าก่อน หากแต่มีการปรึกษาหารือกับเสนาบดีผู้มีความรู้ความชำนาญในด้านต่าง ๆ ด้วย  การร่างกฎหมายนับแต่นั้นเป็นต้นมาจึงมีลักษณะอย่างที่นักวิชาการสมัยใหม่เรียกว่า “สหวิทยาการ” (Interdisciplinary) กล่าวคือ มีการพิจารณาร่างกฎหมายโดยผู้เชี่ยวชาญด้านต่าง ๆ เพื่อให้เกิดความรอบคอบรอบด้านมากที่สุด

                   ใน “ประกาศว่าตั้งเคาน์ซิลแลพระราชบัญญัติ” ซึ่งประกาศ ณ วันศุกร์ แรมแปดค่ำ เดือนหก ปีจอ ฉอศก จุลศักราชพันสองร้อยสามสิบหก (พ.ศ. ๒๔๑๗) มีความตอนหนึ่งที่แสดงให้เห็นถึงพระราชประสงค์ของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวเป็นที่ประจักษ์ว่า

“... เมื่อทรงพระราชดำริห์การสิ่งซึ่งเปนข้อราชการที่สำคัญ แลจะตั้งเป็นกฎหมาย แลเปนแบบฉบับเปนธรรมเนียมในแผ่นดิน จะพระราชทานคำซึ่งทรงพระราชดำริห์นั้นให้ที่ปฤกษาทั้งปวงดำริห์ตริตรองดู การจะเปนคุณฤาเปนโทษก็ให้กราบทูลขึ้นตามความที่เหน ถ้าเหนว่าสิ่งไรจะเปนคุณ ฤาคิดการซึ่งจะให้เปนคุณดีกว่าที่ทรงพระราชดำริห์นั้น ก็ให้กราบทูลขึ้น ถ้าเหนว่าจะเปนการไม่มีคุณเปนโทษอย่างไรก็ให้กราบทูลได้ ไม่เปนคนล้นคนทลึ่งไป ถ้าหากคำที่ว่าขึ้นมานั้นดีควรจะเอาเปนแบบฉบับได้ ก็จะเอาคำนั้นใช้ ถ้าเหนว่าไม่เป็นประโยชน์ก็จะให้ยกเสีย แต่ผู้ซึ่งพูดขึ้นนั้นไม่มีโทษไม่มีความผิดสิ่งไรในตัว ...”

                   การเปิดโอกาสให้มีการถวายความคิดเห็นแก่พระเจ้าแผ่นดินในการตรากฎหมายนั้น แม้จะเป็นเรื่องดีงาม แต่เป็นเรื่องใหม่มากสำหรับสังคมไทยในยุคนั้นสมัยนั้นที่ยังคงมีคติว่าเป็นการไม่บังควรที่จะถวายความเห็นต่าง การทำงานของเคาน์ซิลออฟสเตดจึงไม่ประสมความสำเร็จดังพระราชประสงค์ จึงทรงพระกรุณาโปรดเกล้าโปรดกระหม่อมให้ตราพระราชบัญญัติรัฐมนตรีสภา ร.ศ. ๑๑๓ ขึ้น ทำหน้าที่แทนเคาน์ซิลออฟสเตด แต่ทัศนคติของสังคมที่ยังไม่เปลี่ยนแปลงก็ทำให้รัฐมนตรีสภาประสบกับปัญหาเดียวกันกับเคาน์ซิลออฟสเตด

                   อย่างไรก็ตาม พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงตระหนักถึงภัยคุกคามจากการล่าอาณานิคมของชาติตะวันตก และทรงเล็งเห็นถึงความสำคัญของการปฏิรูประบบกฎหมายและระบบศาลไทยให้มีความทันสมัยทัดเทียมกับชาติตะวันตก เพื่อมิให้นักล่าอาณานิคมต่าง ๆ ใช้เป็นข้ออ้างว่าระบบกฎหมายและระบบศาลไทยล้าหลังและป่าเถื่อนเพื่อเข้ามาแทรกแซงกิจการภายในของไทยและถือโอกาสผนวกไทยเป็นอาณานิคมในท้ายที่สุดดังที่ได้ทำมาแล้วในหลายประเทศ จึงทรงพระกรุณาโปรดเกล้าโปรดกระหม่อมให้จัดตั้ง “กองกรรมการชำระประมวลกฎหมาย” ขึ้นในปี พ.ศ. ๒๔๔๐ เพื่อชำระกฎหมายไทยให้ทันสมัย จนเมื่อปี พ.ศ. ๒๔๖๖ พระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัวได้ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าโปรดกระหม่อมให้ยกกองกรรมการชำระประมวลกฎหมายขึ้นเป็น “กรมร่างกฎหมาย” สังกัดกระทรวงยุติธรรม โดยให้มีหน้าที่ชำระประมวลกฎหมาย ให้ความเห็นทางกฎหมาย และยกร่างกฎหมายอื่น ๆ เพื่อให้การร่างกฎหมายถูกต้องตามหลักวิชา และเป็นระบบระเบียบ และทรงโปรดเกล้าโปรดกระหม่อมให้หน่วยงานต่าง ๆ ส่งร่างกฎหมายให้กรมร่างกฎหมายตรวจแก้เสียก่อนที่จะนำขึ้นทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวายเพื่อทรงลงพระปรมาภิไธยและประกาศใช้เป็นกฎหมายต่อไป

                   ภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาเป็นการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขในปี ๒๔๗๕ กระบวนการตรากฎหมายได้เปลี่ยนแปลงไปจากเดิม เนื่องจากการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขถือว่าอำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชนชาวไทย พระมหากษัตริย์มิได้ทรงใช้อำนาจนิติบัญญัติด้วยพระองค์เอง แต่ทรงใช้ผ่านรัฐสภา การตรากฎหมายจึงต้องได้รับคำแนะนำและยินยอมของรัฐสภาก่อน การเปลี่ยนแปลงนี้ทำให้เกิดกระบวนการนิติบัญญัติที่เป็นรูปธรรมขึ้น โดยฝ่ายบริหารหรือสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจะเป็นผู้เสนอร่างกฎหมายที่จำเป็นต่อการบริหารราชการแผ่นดินต่อรัฐสภาเพื่อพิจารณาให้ความเห็นชอบก่อน เมื่อรัฐสภาให้ความเห็นชอบแล้วจึงนำขึ้นทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวายเพื่อทรงลงพระปรมาภิไธยและประกาศใช้เป็นกฎหมายต่อไป  นอกจากนี้ ยังมีการโอนกรมร่างกฎหมายไปขึ้นตรงต่อคณะกรรมการราษฎรเพื่อทำหน้าที่ตรวจพิจารณาร่างกฎหมายแก่รัฐบาลด้วย และในปี ๒๔๗๖ ได้มีการตราพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา พุทธศักราช ๒๔๗๖ โอนงานของกรมร่างกฎหมายไปเป็นงานของ “คณะกรรมการกฤษฎีกา” สืบมาจนปัจจุบัน

                   ที่ผู้เขียนฟื้นอดีตยาวยืดมาข้างต้นก็เพื่อแสดงให้เห็นว่าการทำงานของ “นักร่างกฎหมาย” นั้น แท้จริงแล้วเป็นการถวายงานพระมหากษัตริย์โดยตรงมาตั้งแต่ครั้งอดีต แม้ภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองเมื่อปี ๒๔๗๕ จะมีการเปลี่ยนแปลงกระบวนการร่างกฎหมายอยู่บ้าง แต่ท้ายที่สุดแล้วก่อนประกาศใช้เป็นกฎหมาย พระมหากษัตริย์จะทรงลงพระปรมาภิไธยในร่างกฎหมายที่นักร่างกฎหมายเป็นผู้จัดทำขึ้น ซึ่งนับเป็นความภาคภูมิใจสูงสุดของนักร่างกฎหมายทุกคนที่ได้รับใช้เบื้องพระยุคลบาท โดยเฉพาะอย่างยิ่ง คณะกรรมการกฤษฎีกาและข้าราชการของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา

                   ความภาคภูมิใจของนักร่างกฎหมายที่ได้รับใช้เบื้องพระยุคลบาทนี้มีผลโดยตรงต่อวิธีคิดและวิธีทำงานของนักร่างกฎหมาย เพราะพระมหากษัตริย์ทุกพระองค์ทรงมีพระราชปณิธานให้ประเทศชาติและพสกนิกรของพระองค์มีความสุขความเจริญอย่างยั่งยืน ประกอบกับกฎหมายมีผลเป็นการจำกัดสิทธิเสรีภาพของประชาชน และส่งผลกระทบต่อประเทศชาติในด้านต่าง ๆ เป็นอย่างมาก งานร่างกฎหมายจึงไม่ใช่งานประเภทที่ทำกันอย่างลวก ๆ ไปวัน ๆ หรือทำตามแบบ ลอกแบบ ลอกกฎหมายต่างประเทศ หรือทำตามคำขอของใครต่อใคร ทั้งมิใช่การตรวจคำถูกคำผิด การใช้คำกับ แก่ แต่ ต่อ และ หรือ ตามที่ผู้คนจำนวนมากมีความเข้าใจผิด แต่เป็นการทำงานประเภทที่ทุกอย่างต้อง “ดีที่สุด” เพื่อให้ร่างกฎหมายที่จะนำขึ้นทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวายนั้นเป็นกฎหมายที่ถูกต้องและเป็นประโยชน์ต่อส่วนรวมสมดั่งพระราชปณิธานของพระมหากษัตริย์  นักร่างกฎหมายจึงต้องมีความละเอียดรอบคอบ ต้องเข้าใจและเข้าถึงบริบทต่าง ๆ ของสังคมที่เปลี่ยนแปลงไปตลอดเวลา ต้องติดตามศึกษาเปรียบเทียบกฎหมายของต่างประเทศเพื่อเสาะหามาตรการแก้ไขปัญหาที่เป็นสากล ต้องคิดวิเคราะห์ว่าการนำมาตรการดังกล่าวมาประยุกต์ใช้ในบริบทของสังคมไทยจะเป็นผลดีผลเสียอย่างไร มีผลกระทบใดบ้างที่อาจเกิดขึ้นจากร่างกฎหมาย และจะมีกลไกหรือมาตรการใดที่เหมาะสมในการป้องกัน แก้ไข หรือเยียวยาผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นดังกล่าวนั้น เพื่อให้กฎหมายที่จัดทำขึ้นนั้นสอดคล้องกับความต้องการที่แท้จริงของสังคม จำกัดสิทธิและเสรีภาพของประชาชนเพียงเท่าที่จำเป็น ไม่สร้างภาระแก่ประชาชนจนเกินสมควร ไม่สร้างภาระงบประมาณที่ไม่จำเป็น ต้องยึดประโยชน์ส่วนรวมของประเทศชาติและประชาชนเป็นที่ตั้ง และนอกจากต้องมีความรู้ความสามารถดังกล่าวแล้ว นักร่างกฎหมายยังต้องเป็นผู้มีจิตใจสะอาด สว่าง และสงบ ปราศจากอคติ ๔ อันได้แก่ ฉันทาคติ โทสาคติ ภยาคติ และโมหาคติ เพราะกฎหมายใช้บังคับแก่ประชาชนทุกคน หากจิตใจไม่มั่นคงหรือมีอคติเสียแล้ว ร่างกฎหมายที่ทำขึ้นก็จะเต็มไปด้วยอคติ ไม่ใช่กฎหมายที่ดี ซึ่งนอกจากจะไม่เกิดประโยชน์แก่ส่วนรวมแล้ว ยังก่อให้เกิดปัญหาอื่นตามมาอีกด้วย

                   ที่กล่าวถึงข้างต้นเป็นความภาคภูมิใจของนักร่างกฎหมายที่ได้ถวายงานแก่พระมหากษัตริย์มาโดยตลอด แม้ดูเหมือนจะเป็นภารกิจที่หนักหนา แต่ก็มีวันหยุดวันพัก  ความหนักหนาของภารกิจของนักร่างกฎหมายแต่ละคนจึงไม่อาจเทียบแม้กระทั่งละอองธุลีพระบาทของพระมหากษัตริย์ซึ่งจะต้องมีพระบรมราชวินิจฉัยเกี่ยวกับร่างกฎหมายทุกฉบับอย่างละเอียดถี่ถ้วนก่อนลงพระปรมาภิไธย แม้จะมีคณะองคมนตรีคอยกลั่นกรองให้พระองค์แล้วก็ตาม  นอกจากนี้ ยังทรงต้องมีพระบรมราชวินิจฉัยเกี่ยวกับพระบรมราชโองการ ฎีกา รวมทั้งพระราชกิจอื่นอีกนับไม่ถ้วนด้วย

                   ในรัชกาลพระบาทสมเด็จพระปรมินทรมหาภูมิพลอดุลยเดช แม้จะทรงตรากตรำกับพระราชกรณียกิจเยี่ยมเยียนราษฎรภายในขอบขัณฑสีมามากมายประการใด พระองค์ทรงใส่พระทัยในพระราชกรณียกิจด้านกฎหมายไม่ยิ่งหย่อนกว่ากัน และมีพระบรมราชวินิจฉัยเกี่ยวกับร่างกฎหมายแต่ละฉบับโดยละเอียด ดังเช่นในปี ๒๕๔๖ ทรงมีพระราชกระแสรับสั่งให้สำนักราชเลขาธิการส่งร่างกฎหมายสองฉบับที่มีข้อบกพร่องซึ่งแม้จะดูเป็นเรื่องเล็กน้อยคืนแก่รัฐสภาเพื่อดำเนินการให้ถูกต้อง ในพระราชกระแสองค์นั้นทรงอธิบายว่าหากร่างกฎหมายทั้งสองฉบับนั้นประกาศใช้เป็นกฎหมายไปแล้วย่อมไม่อาจนำไปใช้ให้สัมฤทธิ์ผลตามความประสงค์แห่งการตรากฎหมายนั้น ๆ และอาจก่อให้เกิดความยุ่งยากขึ้นในอนาคต

                   ตลอดรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระปรมินทรมหาภูมิพลอดุลยเดช รัชกาลที่ ๙ ซึ่งทรงครองราชย์ยาวนานที่สุดในโลกถึง ๗๑ ปี และทรงลงพระปรมาภิไธยในกฎหมาย ๑๓,๕๒๔ ฉบับ เป็นกฎหมายระดับรัฐธรรมนูญ ๒๙ ฉบับ ระดับพระราชบัญญัติ ๓,๒๙๔ ฉบับ ระดับพระราชกำหนด ๑๗๙ ฉบับ และระดับพระราชกฤษฎีกา ๑๐,๐๒๒ ฉบับ แม้กระทั่งระยะเวลาที่พระองค์ทรงประชวรก็ยังคงทรงงานด้านกฎหมายอย่างต่อเนื่อง และทรงลงพระปรมาภิไธยในกฎหมาย ๓ ฉบับสุดท้ายเมื่อวันที่ ๒๙ กันยายน ๒๕๕๙ ก่อนเสด็จสวรรคตในวันที่ ๑๓ ตุลาคม ๒๕๕๙  ปวงข้าพระพุทธเจ้านักร่างกฎหมายขอน้อมเกล้าน้อมกระหม่อมรำลึกในพระมหากรุณาธิคุณหาที่สุดมิได้ และขอปฏิญาณว่าจะดำรงความเป็นนักร่างกฎหมายที่ดีตามรอยพระบาทจนกว่าชีวิตจะหาไม่


* * * * * * * * * *
จากหนังสือ
สตมวาร สายธารนิติธรรมตามรอยพ่อ
คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

ไม่มีความคิดเห็น:

แสดงความคิดเห็น